Türkiye’de Ruhsatsız Yapılaşma: Mevzuat, Uygulama Sorunları ve Çözüm Önerileri

Özet

Türkiye’de hızlı ve plansız kentleşme süreci, ruhsatsız (kaçak) yapılaşmayı kronik bir kentsel sorun haline getirmiştir. Başlangıçta barınma ihtiyacına dayalı olarak ortaya çıkan kaçak yapılaşma, zamanla spekülatif rant arayışlarının, mevzuat boşluklarının ve kurumsal kapasite eksikliklerinin etkisiyle yapısal bir nitelik kazanmıştır. Bu çalışma, ruhsatsız yapılaşmanın temel nedenlerini kamu yönetimi ve yerel yönetimler perspektifinden ele almakta; barınma ihtiyacı, ruhsat süreçlerinin karmaşıklığı, vatandaş taleplerinin mevzuatta karşılık bulamaması, imar affı beklentisi, belediyelerin ekonomik ve siyasi saiklerle kaçak yapılara sessiz kalması ile kurumlar arası koordinasyon eksikliklerini bütüncül bir çerçevede analiz etmektedir. Çalışmada ayrıca, mevzuat temelli yaptırımların tek başına yeterli olmadığı; önleyici, katılımcı ve kurumsal kapasiteyi güçlendiren politika setlerine ihtiyaç duyulduğu savunulmaktadır. Sonuç olarak, ruhsatsız yapılaşmanın kontrol altına alınabilmesi için merkezi ve yerel yönetimler arasında güçlü bir koordinasyonun sağlanması, ruhsat süreçlerinin sadeleştirilmesi ve vatandaş odaklı planlama yaklaşımlarının geliştirilmesi gerektiği vurgulanmaktadır.

1. Giriş

Kentleşme, ekonomik ve sosyal gelişmenin doğal bir sonucu olmakla birlikte, plansız ve denetimsiz gerçekleştiğinde ciddi mekânsal ve yönetsel sorunları beraberinde getirmektedir. Türkiye’de özellikle 1950’li yıllardan itibaren hız kazanan iç göç hareketleri, kentlerin altyapı ve konut üretim kapasitesini aşmış; bu durum ruhsatsız ve plansız yapılaşmayı yaygınlaştırmıştır. Günümüzde kaçak yapılaşma, yalnızca fiziksel mekânı tehdit eden bir olgu değil, aynı zamanda hukukun üstünlüğü, kamu kaynaklarının etkin kullanımı ve kentsel yaşam kalitesi açısından da önemli bir kamu yönetimi sorunu olarak karşımıza çıkmaktadır.

Bu çalışmanın amacı, ruhsatsız yapılaşma olgusunu çok boyutlu bir yaklaşımla ele almak ve sorunun çözümüne yönelik uygulanabilir politika önerileri geliştirmektir. Çalışma, kamu personeli ve yerel yönetim uygulayıcıları için analitik bir çerçeve sunmayı hedeflemektedir.

2. Ruhsatsız Yapılaşmanın Kavramsal ve Tarihsel Arka Planı

Ruhsatsız yapılaşma, yürürlükteki imar mevzuatına aykırı olarak, gerekli izin ve ruhsatlar alınmaksızın gerçekleştirilen yapı faaliyetlerini ifade etmektedir. Türkiye’de bu olgu, gecekondu hareketleriyle başlamış; zamanla apartmanlaşma, siteleşme ve hatta kaçak kentler boyutuna ulaşmıştır. 1980 sonrası dönemde neoliberal politikalar, arsa ve konutun bir yatırım aracına dönüşmesine yol açmış; bu durum kentsel rant beklentilerini artırarak kaçak yapılaşmayı teşvik etmiştir.



3. Ruhsatsız Yapılaşmanın Temel Nedenleri

Ruhsatsız yapılaşma olgusu, tek bir nedene indirgenemeyecek kadar çok boyutlu ve karmaşık bir yapıya sahiptir. Türkiye’de bu sorunun ortaya çıkmasında sosyo‑ekonomik koşullar, mevzuat yapısı, idari uygulamalar, siyasi tercihler ve toplumsal algılar birlikte etkili olmaktadır. Bu bölümde ruhsatsız yapılaşmanın temel nedenleri, uygulama ve mevzuat ağırlıklı bir yaklaşımla alt başlıklar halinde incelenmektedir.

3.1. Barınma İhtiyacı ve İç Göç Dinamikleri

Türkiye’de özellikle 1950’li yıllardan itibaren hız kazanan kırsaldan kente göç, kentlerin mevcut konut stokunu ve altyapı kapasitesini aşan bir nüfus artışına yol açmıştır. Büyükşehirlerde artan konut talebi karşısında yeterli ve erişilebilir konut arzının sağlanamaması, dar ve orta gelirli grupları ruhsatsız yapı üretimine yöneltmiştir. Sosyal konut politikalarının sınırlı kalması ve konut fiyatlarının yatırım aracı haline gelmesi, barınma ihtiyacının piyasa koşulları içinde karşılanmasını zorlaştırmıştır. Bu durum, ruhsatsız yapılaşmanın özellikle çeper alanlarda yaygınlaşmasına zemin hazırlamıştır.

3.2. Yapı Ruhsatı Süreçlerinin Karmaşıklığı, Süresi ve Maliyeti

Yapı ruhsatı alma süreci, uygulamada uzun, karmaşık ve maliyetli bir idari işlem olarak algılanmaktadır. 3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili ikincil mevzuat, farklı yapı ölçekleri arasında yeterli ayrım gözetmemekte; küçük ölçekli bireysel yapılar ile büyük ölçekli projeler benzer prosedürlere tabi tutulmaktadır. Belediyeler arasında istenen belge sayısı ve uygulama farklılıkları, sürecin öngörülebilirliğini azaltmaktadır. Ayrıca teknik personel eksikliği, bürokratik gecikmeler ve danışmanlık maliyetleri, ruhsatlı yapı üretimini zorlaştırmakta ve vatandaşları kaçak yapılaşmaya yöneltmektedir.

3.3. Kurumsal Kapasite Eksiklikleri ve Denetim Zafiyetleri

Yerel yönetimlerin teknik ve idari kapasitesindeki yetersizlikler, ruhsatsız yapılaşmanın yaygınlaşmasında önemli bir etkendir. Nitelikli mimar, mühendis ve şehir plancısı istihdamının yetersiz olduğu belediyelerde, ruhsat ve denetim süreçleri etkin şekilde yürütülememektedir. Yapı denetim sisteminin uygulamadaki sorunları, kamu otoritesinin sahada yeterince hissedilmemesi ve denetimlerin çoğu zaman şekli düzeyde kalması, ruhsatsız yapılaşmanın caydırıcılığını azaltmaktadır.

3.4. Vatandaş İhtiyaç ve Taleplerinin Mevzuatta Karşılık Bulamaması

Toplumsal yaşam biçimlerindeki değişim, yeni mekânsal kullanım taleplerini ortaya çıkarmıştır. Hobi bahçeleri gibi rekreasyon ve küçük ölçekli tarımsal kullanım talepleri, mevcut imar mevzuatında yeterli karşılık bulamamaktadır. Bu durum, özellikle tarım alanlarında ve kırsal‑kentsel geçiş bölgelerinde kontrolsüz ve ruhsatsız yapılaşmaya yol açmaktadır. Mevzuatın katı yapısı, ihtiyaç temelli esnek çözümler üretilememesine neden olmaktadır.

3.5. Kentsel Rant Beklentisi ve Mülkiyet Algısı

Arsa ve arazilerin değer artış potansiyeli, ruhsatsız yapılaşmayı teşvik eden önemli faktörlerden biridir. Mülk sahipleri, mevcut imar haklarını yeterli görmeyerek emsal artışı beklentisiyle mevzuata aykırı yapılaşmaya yönelmektedir. Kentsel rantın büyük ölçüde özel mülkiyet lehine oluşması ve kamuya geri dönüş mekanizmalarının etkin işletilememesi, kaçak yapılaşmayı cazip hale getirmektedir.

3.6. İmar Affı Beklentisi ve Caydırıcılığın Zayıflaması

Geçmişte çıkarılan imar affı ve imar barışı düzenlemeleri, ruhsatsız yapılaşmanın zamanla yasallaşabileceği yönünde güçlü bir toplumsal beklenti oluşturmuştur. Bu durum, imar mevzuatının caydırıcılığını zayıflatmış ve vatandaşların risk algısını düşürmüştür. İmar affı beklentisi, özellikle yeni yapılaşma alanlarında ruhsatsız yapı üretimini teşvik eden önemli bir unsur haline gelmiştir.

3.7. Belediyelerin Ekonomik ve Siyasi Saiklerle Tutumu

Bazı belediyelerin imar para cezalarını önemli bir gelir kalemi olarak görmesi ve siyasi kaygılarla kaçak yapılara karşı yeterli yaptırım uygulamaktan kaçınması, sorunun süreklilik kazanmasına yol açmaktadır. Yıkım kararlarının uygulanmaması veya geciktirilmesi, ruhsatsız yapılaşmayı fiilen meşrulaştırmaktadır.

3.8. Kurumlar Arası Yetki Çatışmaları ve Koordinasyon Eksiklikleri

Merkezi idare ile yerel yönetimler arasında planlama ve uygulama yetkilerinin net olmaması, uygulamada yetki çatışmalarına neden olmaktadır. İmar planı yapma ve onaylama süreçlerindeki merkezileşme eğilimleri, yerel ihtiyaçların göz ardı edilmesine yol açabilmekte; bu durum ruhsatsız yapılaşmanın dolaylı olarak artmasına neden olmaktadır.

4. Çözüm Önerileri

Ruhsatsız yapılaşma sorununun kalıcı biçimde çözülebilmesi, neden odaklı ve bütüncül politika setlerinin hayata geçirilmesine bağlıdır. Bu kapsamda geliştirilen çözüm önerileri, önceki bölümde ele alınan temel nedenlerle doğrudan ilişkilendirilerek uygulama ve mevzuat ağırlıklı bir yaklaşımla sunulmaktadır.

4.1. Barınma İhtiyacına ve Göç Baskısına Yönelik Çözümler

Ruhsatsız yapılaşmanın temelinde yer alan barınma ihtiyacının karşılanabilmesi için sosyal konut politikalarının güçlendirilmesi gerekmektedir. TOKİ tarafından yürütülen konut üretim faaliyetleri artırılmalı; yerel yönetimlerin de kamu–özel iş birliği modelleriyle sosyal ve erişilebilir konut üretimine aktif biçimde katılımı sağlanmalıdır. Ayrıca, taşradan büyükşehirlere yönelen göçü azaltacak bölgesel kalkınma politikaları hayata geçirilmeli; sanayi, eğitim ve sağlık yatırımları ülke geneline dengeli şekilde dağıtılmalıdır.

4.2. Ruhsat Süreçlerinin Sadeleştirilmesi ve Dijitalleştirilmesi

Ruhsatsız yapılaşmayı teşvik eden temel unsurlardan biri, yapı ruhsatı alma sürecinin karmaşık, uzun ve yüksek maliyetli olmasıdır. Mevcut uygulamada yapı türü, büyüklüğü ve kullanım amacı dikkate alınmaksızın benzer prosedürlerin işletilmesi, özellikle bireysel ve küçük ölçekli yapı sahipleri açısından ruhsatlı yapı üretimini caydırıcı hale getirmektedir. Bu durum, ölçülülük ve hizmette kolaylık ilkeleriyle bağdaşmamakta; vatandaşları ruhsatsız yapılaşmaya yönelten önemli bir etken olarak ortaya çıkmaktadır.

Bu kapsamda, yapı ruhsatı süreçlerinin yapı ölçeği ve risk düzeyine göre kademelendirilmesi gerekmektedir. Köyden mahalleye dönüşmüş alanlarda yapılacak tek veya iki katlı konutlar ile büyükşehir merkezlerinde inşa edilen çok katlı ve yüksek yoğunluklu yapıların aynı belge, onay ve denetim süreçlerine tabi tutulması, idari yükü artırmakta ve sürecin etkinliğini azaltmaktadır. Düşük riskli ve küçük ölçekli yapılar için basitleştirilmiş ruhsat prosedürleri oluşturulmalı; tip projeler üzerinden hızlı ruhsatlandırma modelleri geliştirilmelidir. Belediyeler tarafından hazırlanacak ücretsiz veya düşük maliyetli tip projelerin tercih edilmesi halinde, ruhsat sürecinin daha kısa sürede ve daha düşük maliyetle tamamlanması sağlanabilir.

Ruhsat sürecinde talep edilen harçlar, katılım payları ve altyapı bedelleri de maliyetleri artıran önemli unsurlar arasında yer almaktadır. Yol, su, kanalizasyon ve otopark gibi altyapı hizmetleri için istenen bedeller, yapı sahipleri açısından ciddi bir mali yük oluşturmaktadır. Bu bedellerin belediyeler arasında farklılık göstermesi ve uygulamada öngörülebilir olmaması, ruhsat süreçlerini mali açıdan belirsiz hale getirmekte ve mevzuata uygun yapılaşmaya yönelik isteği azaltmaktadır.

Ruhsat başvuru sürecinde talep edilen belge sayısı ve niteliği mevzuatla açık ve sınırlı biçimde düzenlenmelidir. Belediyelerin uygulamada kendi inisiyatifleriyle ek belge talep etmeleri, idarenin takdir yetkisini aşan keyfi uygulamalara yol açabilmektedir. İdarelerin kendi bilgi sistemlerinde veya e-Devlet altyapısında mevcut olan bilgi ve belgelerin vatandaşlardan yeniden talep edilmemesi, idari işlemlerde etkinlik ve hızın sağlanması açısından önem taşımaktadır. Bu yaklaşım hem bürokrasiyi azaltacak hem de ruhsatlı yapı yapmayı teşvik edecektir.

Ruhsat süreçlerinin dijitalleştirilmesi, şeffaflık ve denetlenebilirlik açısından kritik bir araçtır. Yapı ruhsatı başvurularının elektronik ortamda yapılabildiği, başvurunun hangi aşamada olduğunun başvuru sahibi ve ilgili idare tarafından eş zamanlı olarak izlenebildiği entegre dijital ruhsat sistemleri kurulmalıdır. Bu sistemlerde her birim ve personelin işlem süreleri kayıt altına alınmalı; mevzuatta öngörülen sürelerin aşılması halinde gerekçeli bildirim zorunlu hale getirilmelidir. Böylece keyfi gecikmelerin ve idari belirsizliklerin önüne geçilmesi mümkün olacaktır.

Uygulama örnekleri incelendiğinde, bazı büyükşehir belediyelerinde hayata geçirilen e-ruhsat ve e-imar uygulamalarının ruhsat sürelerini önemli ölçüde kısalttığı görülmektedir. Fiziksel evrak dolaşımının azaltılması, başvuruların tek merkezden ve dijital ortamda yürütülmesi sayesinde işlem süreleri düşmekte; idare ile vatandaş arasındaki temas noktaları azaldıkça şeffaflık artmaktadır. Bu tür uygulamaların merkezi idare tarafından geliştirilecek ortak dijital platformlar aracılığıyla tüm belediyelerde zorunlu hale getirilmesi, ülke genelinde uygulama birliğinin sağlanmasına katkı sunacaktır.

Son olarak, mevzuatta öngörülen süreler içerisinde sonuçlandırılmayan ruhsat başvuruları için etkili başvuru ve denetim mekanizmaları oluşturulmalıdır. 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’de yer alan, belirli şartlar altında merkezi idarenin resen ruhsat verebilmesine ilişkin hükümlerin uygulamada işlerlik kazanması, yerel idareler açısından önemli bir denge ve denetim aracı olacaktır. Bu mekanizmanın etkin biçimde uygulanması, ruhsat süreçlerinde idari keyfiliği azaltacak ve ruhsatsız yapılaşma eğilimini önemli ölçüde zayıflatacaktır.

4.3. Yerel Yönetimlerin Kurumsal ve Teknik Kapasitesinin Güçlendirilmesi

Ruhsatsız yapılaşmayla etkin biçimde mücadele edilebilmesi, yalnızca mevzuatın varlığına değil, bu mevzuatı uygulayacak olan yerel yönetimlerin kurumsal ve teknik kapasitesine doğrudan bağlıdır. Türkiye’de birçok belediyede, özellikle nüfusu küçük ve orta ölçekli yerleşimlerde, yapı ruhsatı ve denetim süreçlerini yürütecek yeterli sayıda ve nitelikte teknik personelin bulunmadığı görülmektedir. Bu durum, ruhsatlandırma ve denetim faaliyetlerinin mevzuata uygun, etkin ve zamanında yürütülmesini zorlaştırmakta; ruhsatsız yapılaşma açısından elverişli bir zemin oluşturmaktadır.

Belediyelerde mimar, inşaat mühendisi, şehir plancısı gibi temel teknik personelin istihdamı mevzuatla asgari zorunlu kadro şartına bağlanmalıdır. Teknik personel bulunmayan veya sayıca yetersiz olan belediyelerin yapı ruhsatı düzenlemesi, imar planı değişikliği yapması veya yapı denetim süreçlerini yürütmesi, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından ciddi sakıncalar doğurmaktadır. Bu nedenle, belirli teknik yeterlilikleri taşımayan belediyelere sınırlı yetki verilmesi; bazı işlemlerin ise merkezi idare veya yetkilendirilmiş bölgesel birimler aracılığıyla yürütülmesi sağlanmalıdır.

Uygulamada sıkça karşılaşılan bir diğer sorun, teknik yeterliliği bulunmayan personel tarafından proje inceleme ve onay işlemlerinin yapılmasıdır. Statik, mimari ve mekanik projelerin teknik yeterliliği olmayan kişilerce değerlendirilmesi, yalnızca ruhsatsız yapılaşma sorununu değil, aynı zamanda yapı güvenliği ve can güvenliğini de tehdit etmektedir. Bu nedenle, proje inceleme ve onay süreçlerinde görev alacak personelin yetki, sorumluluk ve uzmanlık alanları açık biçimde tanımlanmalı; yetkisiz personelin bu süreçlere müdahalesi engellenmelidir.

Yerel yönetimlerin kurumsal kapasitesinin güçlendirilmesinde merkezi idarenin destek ve rehberlik rolü de büyük önem taşımaktadır. Teknik personel istihdamında yaşanan mali kısıtlar dikkate alınarak, merkezi bütçeden belediyelere yönelik personel destek programları geliştirilmeli; özellikle imar ve yapı denetimi alanında uzmanlaşmış teknik personelin yerel yönetimlerde istihdamı teşvik edilmelidir. Ayrıca, belediyeler arası teknik iş birliği ve ortak hizmet modelleri yaygınlaştırılarak, küçük belediyelerin uzmanlık eksikliği giderilebilir.

Yapı denetim sisteminin etkinliği de yerel yönetimlerin kurumsal kapasitesiyle doğrudan ilişkilidir. Yapı denetim şirketlerinin faaliyetlerinin yeterince izlenmemesi, denetimlerin kâğıt üzerinde kalmasına ve kamu otoritesinin sahada yeterince hissedilmemesine yol açmaktadır. Belediyelerin ve merkezi idarenin, yapı denetim şirketlerini düzenli ve etkin biçimde denetlemesi; denetim kapasitesi ile üstlenilen iş miktarı arasında uyumun sağlanması gerekmektedir. Aksi halde, ruhsatsız veya mevzuata aykırı yapılaşmaların tespit edilememesi ve yaptırımsız kalması söz konusu olmaktadır.

Kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi yalnızca personel sayısı ile sınırlı olmayıp, idari süreçlerin ve iç denetim mekanizmalarının geliştirilmesini de kapsamaktadır. Belediyelerde yapı ruhsatı ve denetim süreçlerine ilişkin standart iş akış şemaları oluşturulmalı; bu süreçler hem personel hem de vatandaş açısından açık, izlenebilir ve denetlenebilir hale getirilmelidir. İç kontrol ve iç denetim mekanizmalarının etkin işletilmesi, keyfi uygulamaların ve mevzuata aykırı işlemlerin önlenmesine katkı sağlayacaktır.

Sonuç olarak, yerel yönetimlerin kurumsal ve teknik kapasitesinin güçlendirilmesi, ruhsatsız yapılaşmayla mücadelede temel ve vazgeçilmez bir unsurdur. Yeterli teknik personel, güçlü idari yapı, etkin denetim ve merkezi–yerel iş birliği sağlanmadan, ruhsatsız yapılaşma sorununa kalıcı ve sürdürülebilir çözümler üretilmesi mümkün görünmemektedir.

4.4. Vatandaş İhtiyaçlarını Gözeten Esnek Mevzuat Düzenlemeleri

Ruhsatsız yapılaşmanın ortaya çıkmasında etkili olan temel nedenlerden biri, vatandaşların değişen yaşam biçimleri ve mekânsal kullanım taleplerinin mevcut imar mevzuatında yeterli karşılık bulamamasıdır. İmar mevzuatının büyük ölçüde katı, standartlaştırılmış ve istisnalara kapalı bir yapıda olması, özellikle kırsal–kentsel geçiş alanlarında ve tarım arazilerinde ihtiyaç temelli yapılaşma taleplerinin mevzuat dışına itilmesine yol açmaktadır. Bu durum, ruhsatsız yapılaşmayı yalnızca bireysel bir tercih değil, çoğu zaman zorunlu bir çözüm yolu haline getirmektedir.

Son yıllarda yaygınlaşan hobi bahçeleri, bu duruma ilişkin en çarpıcı uygulama örneklerinden biridir. Yoğun kent yaşamı, açık ve yeşil alan eksikliği ile doğayla temas ihtiyacının artması, vatandaşları küçük ölçekli tarımsal faaliyetlere yöneltmiştir. Ancak mevcut mevzuat, hobi bahçelerini ve bu alanlarda ihtiyaç duyulan basit yapıları (kulübe, sera, depo vb.) yeterince tanımlamamakta; bu alanları çoğu zaman tamamen yasaklı kullanım kategorisi içinde değerlendirmektedir. Belediyeler tarafından planlanmayan ve mevzuatla açıkça düzenlenmeyen bu alanlar, kontrolsüz biçimde çoğalmakta ve çok sayıda ruhsatsız yapının ortaya çıkmasına neden olmaktadır.

Bu nedenle, vatandaş ihtiyaçlarını gözeten esnek ve kontrollü mevzuat düzenlemeleri geliştirilmelidir. Hobi bahçeleri ve benzeri kullanım alanları; tarımsal özelliğini yitirmiş, düşük verimli veya kıraç arazilerle sınırlandırılmalı; bu alanlarda yapılabilecek yapı türleri, büyüklükleri ve kullanım koşulları mevzuatla açıkça belirlenmelidir. Basit ve düşük yoğunluklu yapılar için özel izin veya basitleştirilmiş ruhsat modelleri oluşturulması, ruhsatsız yapılaşmanın önüne geçilmesine katkı sağlayacaktır.

Mevzuatın esnekleştirilmesi, denetimsizlik anlamına gelmemelidir. Aksine, esnek düzenlemeler güçlü bir denetim ve planlama çerçevesiyle birlikte ele alınmalıdır. Hobi bahçeleri gibi alanlarda su, enerji ve altyapı kullanımına ilişkin standartlar belirlenmeli; bu alanların belediyelerin denetim ve kontrolünde, ortak yönetim modelleriyle işletilmesi sağlanmalıdır. Böylece hem bireysel ihtiyaçlar karşılanacak hem de tarım arazilerinin parçalanması ve plansız yapılaşma riski azaltılacaktır.

Vatandaş ihtiyaçlarını gözeten mevzuat düzenlemelerinin başarısı, katılımcı planlama anlayışının benimsenmesine de bağlıdır. Planlama süreçlerine ziraat odaları, üretici birlikleri, kooperatifler ve ilgili sivil toplum kuruluşlarının dâhil edilmesi, alınan kararların toplumsal kabulünü artıracaktır. Ayrıca, hobi bahçesi kullanıcılarına yönelik eğitim programlarının geliştirilmesi; çevresel sürdürülebilirlik, su kullanımı ve tarımsal üretim konularında bilinç düzeyinin artırılması, bu alanlardaki yapılaşma baskısını azaltıcı bir etki yaratacaktır.

Sonuç olarak, vatandaşların meşru ihtiyaçlarını yok sayan veya tamamen yasaklayıcı bir mevzuat anlayışı yerine; kontrollü, planlı ve denetlenebilir esnek düzenlemelerin hayata geçirilmesi gerekmektedir. Bu yaklaşım, ruhsatsız yapılaşmayı önlemenin yanı sıra, kamu idaresine duyulan güvenin artırılmasına ve kentsel yaşam kalitesinin yükseltilmesine katkı sağlayacaktır.

4.5. Kentsel Rantın Kamuya Geri Kazandırılması

Ruhsatsız yapılaşmanın ortaya çıkmasında ve yaygınlaşmasında etkili olan temel unsurlardan biri, arsa ve araziler üzerinden elde edilmesi beklenen yüksek kentsel ranttır. İmar planlarıyla sağlanan yapılaşma hakları ve plan değişiklikleri sonucunda taşınmaz değerlerinde meydana gelen artışlar, çoğu zaman kamuya geri dönmemekte; bu durum mülkiyet sahiplerini mevcut imar haklarını yetersiz görerek mevzuata aykırı yapılaşmaya yöneltmektedir. Kentsel rantın büyük ölçüde özel mülkiyet lehine oluşması, ruhsatsız yapılaşmayı teşvik eden önemli bir yapısal sorun olarak karşımıza çıkmaktadır.

Mevcut mevzuatta, imar planı değişiklikleri sonucu ortaya çıkan değer artışlarının kamuya aktarılmasını öngören düzenlemeler bulunmasına rağmen, bu mekanizmaların uygulamada yeterince etkin işletilemediği görülmektedir. Değer artış payı uygulamaları, çoğu zaman istisnalarla zayıflatılmakta veya idari tereddütler nedeniyle uygulanmamaktadır. Bu durum, planlama kararlarının kamu yararı yerine rant odaklı algılanmasına ve ruhsatsız yapılaşmanın dolaylı biçimde meşrulaşmasına yol açmaktadır.

Bu kapsamda, imar planı değişikliklerinden doğan değer artışlarının zorunlu ve istisnasız biçimde kamuya aktarılması sağlanmalıdır. Değer artış payı uygulamaları, ülke genelinde standartlaştırılmalı; hesaplama yöntemleri ve oranlar açık ve öngörülebilir hale getirilmelidir. Elde edilen gelirlerin, kentsel altyapı, sosyal donatı alanları ve dönüşüm projelerinde kullanılması, kamu yararının somut biçimde görünür olmasına katkı sağlayacaktır.

Kentsel rantın kamuya geri kazandırılmasında yalnızca plan değişiklikleri değil, ruhsatsız ve mevzuata aykırı yapılaşmadan doğan rantlar da dikkate alınmalıdır. Kaçak yapılaşma yoluyla elde edilen ekonomik avantajların ortadan kaldırılması için, para cezalarının caydırıcı düzeyde belirlenmesi ve etkin biçimde tahsil edilmesi gerekmektedir. Ancak bu yaptırımların tek başına yeterli olmadığı; esas çözümün, rant elde etme motivasyonunu ortadan kaldıracak bütüncül politikalarla mümkün olduğu açıktır.

Mülkiyet hakkının yalnızca ekonomik getiriler üzerinden değil, aynı zamanda toplumsal sorumluluk boyutuyla ele alınması gerekmektedir. Anayasa, Medeni Kanun ve imar mevzuatı çerçevesinde mülkiyet hakkının kullanımının kamu yararıyla sınırlandırılabileceği yönündeki ilkeler, uygulamada daha görünür ve etkili hale getirilmelidir. Bu yaklaşım, mülk sahiplerinin mevzuata aykırı yapılaşma yoluyla rant elde etme eğilimlerini azaltacaktır.

Son olarak, kentsel rantların kamuya geri kazandırılmasına yönelik politikaların başarısı, idari şeffaflık ve toplumsal denetimle doğrudan ilişkilidir. Plan değişiklikleri ve imar uygulamalarına ilişkin kararların kamuoyuna açık, denetlenebilir ve gerekçeli biçimde alınması; rant odaklı ve keyfi uygulamaların önüne geçilmesine katkı sağlayacaktır. Böylece kentsel rantların kamu yararına yönlendirilmesi sağlanacak ve ruhsatsız yapılaşma üzerindeki ekonomik teşvikler önemli ölçüde zayıflatılacaktır.

4.6. Son ve Kesin İmar Affı Yoluyla 6306 Sayılı Kanun Amacına Uygun Güven Tesisi

Ruhsatsız yapılaşmanın yaygınlığında, geçmişte çıkarılan imar affı ve imar barışı düzenlemelerinin yarattığı beklenti önemli bir rol oynamaktadır. Ancak mevcut yapı stokunun büyüklüğü ve önemli bir bölümünün afet riski taşıması dikkate alındığında, ruhsatsız yapılaşma sorununun yalnızca yaptırım ve yıkım politikalarıyla kısa vadede çözümlenmesi güç görünmektedir. Bu bağlamda, son ve kesin nitelikte bir imar affının, belirli koşullar altında ve açık sınırlarla uygulanması, kamu yararı açısından tartışılması gereken bir araç olarak değerlendirilebilir.

Bu tür bir düzenlemenin, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un temel amacıyla uyumlu biçimde kurgulanması büyük önem taşımaktadır. 6306 sayılı Kanun, ruhsatsız yapıların yasallaştırılmasını değil; afet riski taşıyan yapı stokunun tespit edilmesini, tasfiyesini ve güvenli yapılaşmanın sağlanmasını amaçlamaktadır. Dolayısıyla, son ve kesin imar affı, bu amaca hizmet edecek şekilde; riskli yapıların açıkça kapsam dışında bırakıldığı, teknik ve yapısal güvenliğin esas alındığı bir çerçevede ele alınmalıdır.

Bu kapsamda, imar affı düzenlemesi ile 6306 sayılı Kanun uygulamaları arasında işlevsel bir bütünlük kurulabilir. Af kapsamında değerlendirilecek yapıların, öncelikle teknik incelemeye tabi tutulması; deprem güvenliği ve yapı sağlamlığı açısından risk taşıyan yapıların ise doğrudan 6306 sayılı Kanun kapsamında dönüşüme yönlendirilmesi sağlanmalıdır. Böylece imar affı, ruhsatsız yapılaşmayı kalıcı hale getiren bir araç olmaktan çıkarılarak, riskli yapı stokunun ayrıştırılmasına hizmet eden geçiş niteliğinde bir düzenleme haline getirilebilir.

Son ve kesin imar affının güven tesis edici olabilmesi için, bu düzenlemenin tekrarlanmayacağına ilişkin açık ve bağlayıcı hükümlere yer verilmesi zorunludur. Af sonrası dönemde, ruhsatsız yapılaşmaya karşı denetim ve yaptırımların istisnasız biçimde uygulanması; 6306 sayılı Kanun kapsamında yürütülen dönüşüm süreçlerinin ise şeffaf, öngörülebilir ve bilimsel kriterlere dayalı olması gerekmektedir. Aksi halde, af düzenlemesi kısa vadeli bir rahatlama sağlasa dahi uzun vadede yeni ruhsatsız yapılaşma dalgalarını tetikleyebilecektir.

Sonuç olarak, ruhsatsız yapılaşma sorununa yönelik son ve kesin imar affının, 6306 sayılı Kanun’un afet riskini azaltma ve güvenli yapılaşmayı sağlama amacına uygun şekilde tasarlanması halinde, kamu yönetimine duyulan güvenin yeniden tesis edilmesine katkı sunması mümkündür. Bu yaklaşım, imar affını kalıcı bir politika aracı olmaktan çıkararak, planlı ve güvenli kentleşmeye geçişi sağlayan istisnai ve sınırlı bir düzenleme olarak konumlandırmaktadır.

4.7. Yapı Ruhsatı Süreçlerinde Belediyelerin Mali Teşvik ve Caydırıcılık Mekanizmaları

Ruhsatsız yapılaşmanın süreklilik kazanmasında etkili olan faktörlerden biri, belediyelerin mali yapıları ile imar uygulamaları arasındaki dolaylı ilişkilerdir. Uygulamada, belediyelerin yapı ruhsatı düzenlenmesi sürecinde ruhsat sahiplerinden talep ettikleri ücretlerin tür ve tutar bakımından önemli farklılıklar gösterdiği görülmektedir. Mevzuatta açıkça düzenlenmiş harç ve katılım paylarının yanı sıra, bazı belediyeler tarafından çeşitli adlar altında ilave bedeller talep edilmesi, ruhsat maliyetlerini artırmakta ve ülke genelinde uygulama birliğini zedelemektedir. Bu durum, yapı sahipleri açısından ruhsat süreçlerini öngörülemez hale getirmekte ve ruhsatlı yapılaşmayı ekonomik açıdan dezavantajlı kılmaktadır. Söz konusu sorunun çözümü için, yapı ruhsatına ilişkin tüm ücretlerin kapsam ve üst sınırlarının merkezi idare tarafından açık biçimde belirlenmesi; belediyelerin mevzuatta öngörülmeyen veya dolaylı nitelik taşıyan bedeller talep etmelerinin önüne geçilmesi gerekmektedir. Ayrıca, ruhsat ücretlerine ilişkin şeffaf ve standart bir tarife sisteminin oluşturulması hem idari keyfiliği azaltacak hem de ruhsatlı yapılaşmanın teşvik edilmesine katkı sağlayacaktır.

Ayrıca, uygulamada bazı belediyelerin, ruhsatsız yapılar nedeniyle tahsil edilen imar para cezalarını önemli bir gelir kalemi olarak değerlendirdiği görülmektedir. Bu durum, ruhsatsız yapılaşmaya karşı etkin ve kararlı bir mücadele yürütülmesini zorlaştırmakta; kaçak yapıların fiilen tolere edilmesine yol açabilmektedir. Vatandaşlar açısından ise ödenen imar para cezaları, çoğu zaman ruhsat yerine geçen bir mali yükümlülük olarak algılanmaktadır.

Özellikle büyükşehir belediyesi bulunan illerde, ruhsatlı yapılaşmadan elde edilen harç, ücret ve katılım paylarının ilçe belediyeleri ile büyükşehir belediyeleri arasında paylaştırılmasına karşın, imar para cezalarının doğrudan ilçe belediyelerinin bütçesine gelir olarak kaydedilmesi, ruhsatsız yapılaşmayı ekonomik açıdan daha cazip hale getirebilmektedir. Bu mali yapı, belediyelerin yıkım ve ruhsatlandırma süreçlerini ikinci plana itmesine ve imar para cezalarını bir tür finansman aracı olarak görmesine neden olabilmektedir.

Bu nedenle, imar para cezalarının belediyeler için bir gelir teşvik unsuru olmaktan çıkarılması gerekmektedir. Ruhsatsız yapılara ilişkin tahsil edilen para cezaları, genel bütçeye veya özel tahsisli hesaplara aktarılmalı; bu kaynakların yalnızca yıkım, rehabilitasyon ve kentsel dönüşüm giderlerinde kullanılması sağlanmalıdır. Böylece belediyelerin, ruhsatsız yapılaşmadan dolaylı ekonomik fayda sağlamalarının önüne geçilecektir.

Belediyelerin ekonomik teşviklerinin yeniden düzenlenmesi, yalnızca para cezalarıyla sınırlı olmamalıdır. Ruhsatlı yapılaşmayı teşvik edecek mali mekanizmalar da eş zamanlı olarak geliştirilmelidir. Ruhsat sürecini zamanında ve mevzuata uygun şekilde tamamlayan yapı sahipleri için harç ve ücretlerde indirim, taksitlendirme veya geçici muafiyet gibi uygulamalar hayata geçirilebilir. Bu tür pozitif teşvikler, ruhsatlı yapılaşmayı ekonomik açıdan daha cazip hale getirecek ve ruhsatsız yapılaşma eğilimini azalacaktır.

Sonuç olarak, belediyelerin mali yapıları ile imar uygulamaları arasındaki ilişkinin yeniden kurgulanması, ruhsatsız yapılaşmayla mücadelede kritik öneme sahiptir. Ruhsatsız yapılaşmadan ekonomik fayda sağlayan bir mali yapı yerine, ruhsatlı ve mevzuata uygun yapılaşmayı ödüllendiren bir teşvik sisteminin kurulması, yerel yönetimlerin bu alandaki tutum ve uygulamalarını köklü biçimde dönüştürebilecektir.

4.8. Kurumlar Arası Koordinasyonun Güçlendirilmesi

Ruhsatsız yapılaşma sorununun çözümünde karşılaşılan temel yapısal sorunlardan biri, merkezi idare ile yerel yönetimler arasında planlama, ruhsatlandırma ve denetim süreçlerine ilişkin yetki ve sorumlulukların net olmamasıdır. Mevzuatta farklı kurumlara tanınan yetkilerin uygulamada örtüşmesi veya çatışması, karar alma süreçlerini yavaşlatmakta; idari belirsizlikler ruhsatsız yapılaşma açısından elverişli bir ortam oluşturmaktadır. Bu durum, imar mevzuatının etkin uygulanmasını zorlaştıran önemli bir yönetsel sorun alanı olarak ortaya çıkmaktadır.

1985 tarihli 3194 sayılı İmar Kanunu ile belediyelere tanınan planlama ve uygulama yetkileri, yerelleşme ilkesi açısından önemli olmakla birlikte, bu yetkilerin her zaman kamu yararı doğrultusunda ve etkin biçimde kullanılamadığı görülmektedir. Yerel dinamiklerin rant ve siyasi kaygılarla yönlendirilmesi, planlama süreçlerinin bütüncül niteliğini zayıflatmakta; merkezi idarenin giderek artan ölçüde planlama yetkisi kullanmasına yol açmaktadır. Ancak planlama yetkilerinin aşırı merkezileşmesi de yerel ihtiyaçların göz ardı edilmesine ve mahalli müşterek hizmetlerin etkin biçimde sunulamamasına neden olabilmektedir.

Bu nedenle, merkezi ve yerel idareler arasında dengeye dayalı bir yetki paylaşımı tesis edilmelidir. Mahalli müşterek nitelikteki imar planlarının ve uygulamalarının esas olarak belediyeler tarafından yürütülmesi; merkezi idarenin ise istisnai durumlarda, açık ve sınırlı kriterler çerçevesinde müdahil olması sağlanmalıdır. Bununla birlikte, bu yetkilerin kullanımı merkezi idare tarafından vesayet denetimi kapsamında yakından izlenmeli; rehberlik, koordinasyon ve standart belirleme işlevleri güçlendirilmelidir.

Kurumlar arası koordinasyonun güçlendirilmesinde ortak veri ve bilgi sistemlerinin kurulması büyük önem taşımaktadır. İmar planları, ruhsatlar, yapı denetim raporları ve denetim sonuçlarına ilişkin verilerin tek bir ulusal sistemde toplanması; bu verilerin ilgili tüm kurumlar tarafından güncel ve eş zamanlı olarak kullanılabilmesi sağlanmalıdır. Bu tür bir sistem, hem denetim etkinliğini artıracak hem de ruhsatsız yapılaşmanın erken aşamada tespit edilmesine imkân tanıyacaktır.

Yetki çatışmalarının önlenebilmesi için kurumların görev ve sorumluluk alanları mevzuatta açık ve tereddüde yer bırakmayacak şekilde tanımlanmalıdır. Aynı konuda birden fazla kurumun yetkili olması halinde, koordinasyonu sağlayacak açık mekanizmalar oluşturulmalı; idari sorumluluğun hangi aşamada hangi kuruma ait olduğu net biçimde belirlenmelidir. Aksi halde, sorumluluk paylaşımındaki belirsizlikler ruhsatsız yapılaşmanın yaptırımsız kalmasına yol açabilmektedir.

Son olarak, kurumlar arası koordinasyonun etkinliği, etik ilkelere dayalı bir kamu yönetimi anlayışıyla doğrudan ilişkilidir. Planlama ve imar uygulamalarında şeffaflığın artırılması, karar alma süreçlerinin gerekçeli ve denetlenebilir hale getirilmesi, rant odaklı ve etik dışı uygulamaların önüne geçilmesine katkı sağlayacaktır. Merkezi idarenin vesayet yetkisini bu çerçevede etkin biçimde kullanması, ruhsatsız yapılaşmayla mücadelede bütüncül ve sürdürülebilir bir yönetsel yapı oluşturulmasına zemin hazırlayacaktır.

Sonuç

Ruhsatsız yapılaşma, yalnızca imar mevzuatına aykırı bireysel davranışlardan kaynaklanan teknik bir sorun olmayıp; planlama anlayışı, idari kapasite, ekonomik teşvikler ve kamu yönetimine duyulan güvenle doğrudan ilişkili çok boyutlu bir kamu yönetimi problemidir. Bu çalışmada ele alınan bulgular, ruhsatsız yapılaşmanın süreklilik kazanmasının temelinde, mevzuatın karmaşıklığı, uygulamadaki idari zafiyetler ve geçmişte izlenen af politikalarının yarattığı beklentilerin bulunduğunu göstermektedir.

Çalışmada özellikle vurgulandığı üzere, ruhsatsız yapılaşmayla mücadelede yalnızca denetim ve yaptırımlara dayalı bir yaklaşımın kalıcı çözüm üretmesi mümkün değildir. Ruhsat süreçlerinin sadeleştirilmesi ve dijitalleştirilmesi, kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi, vatandaş ihtiyaçlarını gözeten esnek ancak denetlenebilir mevzuat düzenlemeleri ile kentsel rantın kamuya geri kazandırılmasına yönelik politikaların eş zamanlı olarak uygulanması gerekmektedir. Bu bütüncül yaklaşım, ruhsatsız yapılaşmanın ortaya çıkmasına neden olan yapısal sorunların ortadan kaldırılmasına katkı sağlayacaktır.

İmar affı uygulamalarının yarattığı hukuki belirsizlik ve güven erozyonu, ruhsatsız yapılaşmanın en güçlü teşvik unsurlarından biri olarak öne çıkmaktadır. Bu nedenle, imar affı uygulamalarına kesin biçimde son verilmesi ve bu iradenin tutarlı biçimde uygulanması, imar mevzuatının öngörülebilirliği açısından kritik öneme sahiptir. Kuralların istisnasız uygulanmadığı bir imar rejiminde, mevzuata uygun davranan vatandaşların korunması ve kamu yönetimine duyulan güvenin tesis edilmesi mümkün görünmemektedir.

Belediyelerin mali yapıları ile imar uygulamaları arasındaki ilişkinin yeniden düzenlenmesi de çalışmanın ortaya koyduğu temel gerekliliklerden biridir. Ruhsatsız yapılaşmadan dolaylı ekonomik fayda sağlayan mevcut teşvik yapılarının ortadan kaldırılması; buna karşılık ruhsatlı ve mevzuata uygun yapılaşmayı özendiren mali mekanizmaların geliştirilmesi, yerel yönetimlerin bu alandaki tutum ve uygulamalarını dönüştürebilecek önemli bir araçtır.

Son olarak, merkezi idare ile yerel yönetimler arasında etkin bir koordinasyon ve görev paylaşımı sağlanmadan, ruhsatsız yapılaşmayla mücadelenin başarıya ulaşması mümkün değildir. Yetki çatışmalarının giderildiği, ortak veri sistemlerinin kullanıldığı ve vesayet denetiminin rehberlik odaklı işletildiği bir yönetsel yapı, imar mevzuatının etkin uygulanmasını güçlendirecektir.

Sonuç olarak bu çalışma, ruhsatsız yapılaşma sorununa ilişkin çözümün tekil ve geçici müdahalelerle değil; mevzuat, idari kapasite, ekonomik teşvikler ve toplumsal güven unsurlarını birlikte ele alan bütüncül bir kamu politikası yaklaşımıyla mümkün olabileceğini ortaya koymaktadır. Bu yaklaşımın hayata geçirilmesi, yalnızca hukuka uygun yapılaşmayı teşvik etmekle kalmayacak; aynı zamanda sürdürülebilir kentleşme ve kamu yararının korunmasına da önemli katkılar sağlayacaktır.

Kaynak

Akıncı, M. (2019). İmar affı uygulamalarının kentleşme üzerindeki etkileri. Kent ve Çevre Araştırmaları Dergisi, 11(2), 45–68.

Aliefendioğlu, Y. (2005). İmar hukuku ve planlama ilkeleri. Ankara: Yetkin Yayınları.

Bayraktar, U. (2016). Yerel yönetimlerde planlama yetkisi ve merkezi idare vesayeti. Amme İdaresi Dergisi, 49(3), 1–28.

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı. (2018). İmar barışı uygulamalarına ilişkin rehber. Ankara.

Danıştay 6. Daire. (2017). E.2016/1234, K.2017/5678 sayılı karar.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu. (2019). E.2018/2345, K.2019/3456 sayılı karar.

Ersoy, M. (2018). Kentsel planlama kuramları. Ankara: İmge Kitabevi.

Gül, H., & Batman, S. (2013). Türkiye’de kaçak yapılaşma olgusu ve kamu politikaları. Siyaset, Ekonomi ve Yönetim Araştırmaları Dergisi, 1(2), 75–96.

İçişleri Bakanlığı. (2020). Belediyelerin imar uygulamalarına ilişkin rehberlik yazıları. Ankara.

Keleş, R. (2016). Kentleşme politikası (14. bs.). Ankara: İmge Kitabevi.

Keleş, R., & Hamamcı, C. (2019). Çevre politikası (10. bs.). Ankara: İmge Kitabevi.

Tekeli, İ. (2011). Türkiye’de planlama anlayışının dönüşümü. Planlama Dergisi, 21(3), 7–20.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası. (1982).

3194 sayılı İmar Kanunu. (1985). T.C. Resmî Gazete, 18749.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu. (2004). T.C. Resmî Gazete, 25531.

5393 sayılı Belediye Kanunu. (2005). T.C. Resmî Gazete, 25874.

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun. (2012). T.C. Resmî Gazete, 28309.