GİRİŞ

İmar planları yalnızca teknik şehircilik belgeleri değil; aynı zamanda taşınmazların ekonomik değerini doğrudan etkileyen kamusal tasarruflardır. Bir parselin kullanım amacının değiştirilmesi, yapı yoğunluğunun artırılması ya da fonksiyonunun dönüştürülmesi çoğu zaman o taşınmazın piyasa değerinde ciddi artışlara yol açmaktadır. Taşınmaz maliklerinin talebi üzerine başlatılan ve kamu otoritesinin plan kararıyla sonuçlanan süreçte ortaya çıkan ekonomik değerin tamamı özel mülkiyete mi bırakılmalıdır, yoksa bu artışın bir kısmı kamuya mı dönmelidir sorusu bu aşamada önem kazanmaktadır.

İmar hukukundaki “değer artış payı” düzenlemesi, bu soruya verilen yerinde ve güncel bir cevaptır. 3194 sayılı İmar Kanunu’na eklenen hükümler ve akabinde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından 22/11/2025 tarihinde Resmî Gazetede yayımlanan İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Uygulama Yönetmeliği ile getirilen düzenlemeler uyarınca, uygulama imar planı değişiklikleri sonucunda oluşan değer artışının belirli bir oranının (%90) kamuya aktarılması öngörülmüştür.[1][2]

Bu düzenlemenin amacı, belediyelere yeni bir gelir kalemi yaratmak değildir. Amaç; plan kararından doğan kamusal değerin adil paylaşımını sağlamak, imar rantını dengelemek ve sağlıklı, planlı kentleşmeyi güçlendirmektir. Zira plan değişiklikleri yalnızca taşınmaz maliklerini değil; aynı zamanda o bölgede yaşayan nüfusu, altyapı sistemlerini ve sosyal donatı dengesini de etkilemektedir. Artan yapı yoğunluğu; yol, içme suyu, kanalizasyon, ulaşım ve sosyal donatı alanları üzerinde ek yük doğurmaktadır. Bu nedenle plan kararıyla oluşan ekonomik değerin tamamının bireysel kazanç olarak kalması, kamu yararı ilkesi ile bağdaşmamaktadır.

Değer artış payı mekanizması bu anlamda bir yaptırım ya da cezalandırma aracı değildir. Aksine, kamu kararının ürettiği ekonomik değerin dengelenmesine yönelik hukuki bir araçtır. Bu yönüyle düzenleme, mülkiyet hakkını ortadan kaldıran değil; kamu yararı ile mülkiyet hakkı arasında makul ve ölçülü bir denge kurmayı hedefleyen bir sistem ortaya koymaktadır.

Mahalli idareler açısından konu iki yönlü önem taşımaktadır. Birincisi, plan değişikliklerinin ekonomik sonuçlarının hukuka uygun, öngörülebilir ve eşitlik ilkesine uygun şekilde yönetilmesi gerekliliğidir. İkincisi ise, artan yapılaşma baskısının doğurduğu altyapı ve donatı ihtiyacının karşılanmasında plan kaynaklı oluşacak değerin kamusal sisteme geri kazandırılmasıdır. Bu çerçevede değer artış payı, plan disiplinini güçlendiren ve kamu yararını somutlaştıran bir mekanizma olarak değerlendirilmelidir.

Bu makalede, değer artış payı düzenlemesinin hukuki dayanağı, ortaya çıkış gerekçesi, yönetmelik hükümlerine tabi uygulama imar planı değişiklikleri ve istisna hükümleri kapsamında değer artış payına konu olmayan hususlar ele alınacak; düzenlemenin anayasal ve kanuni temelleri mahalli idareler bakımından anlaşılır bir çerçevede değerlendirilecektir. Bu çalışma, değer artış payı uygulamasına ilişkin genel çerçevenin ortaya konulmasını amaçlayan bir makale serisinin ilk çalışması niteliğindedir. Devam eden çalışmalarda, İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Uygulama Yönetmeliğinin uygulamada önem arz eden diğer hükümleri ayrı ayrı ele alınarak daha ayrıntılı biçimde değerlendirilecektir Amaç, uygulamada karşılaşılabilecek olası tereddütleri azaltmak ve belediyelerin plan kararlarını hukuki güvence içinde yürütebilmelerine katkı sağlamaktır.

İMAR PLANI DEĞİŞİKLİĞİNE DAİR DEĞER ARTIŞ PAYI

Neden Böyle Bir Düzenlemeye İhtiyaç Duyuldu?

İmar planları, şehirlerin gelişim yönünü ve yapılaşma düzenini belirleyen temel belgelerdir. Bir taşınmazın kaç kat yapılabileceği veya hangi amaçla kullanılacağı gibi hususlar plan kararlarıyla belirlenir. Bu nedenle plan değişiklikleri yalnızca teknik bir işlem değil; çoğu zaman doğrudan ekonomik sonuç doğuran kararlardır. Özellikle taşınmaz sahiplerinin talebiyle yapılan plan değişikliklerinde, mevcut imar hakkının artırılması sonucunda taşınmazın değerinde ciddi artışlar meydana gelebilmektedir. İşte değer artış payı düzenlemesi tam olarak bu noktada devreye girecektir.

Bu yönetmeliğin en temel noktası; idarenin resen dahil olmadığı ve sadece malik talebiyle başlayan ve belediyeler tarafından yapılan bir uygulama imar planı değişikliği sonucunda oluşan ekonomik değerin tamamının özel kazanç olarak mı kalması, yoksa bu artışın bir kısmının kamuya mı dönmesi sorunudur. Yönetmelik bu soruya, mülkiyet hakkını ortadan kaldırmadan ama kamu yararını da gözeterek cevap vermektedir.

DÜZENLEME ÖNCESİ UYGULAMADA GÖRÜLEN SORUNLAR VE DÜZENLEMENİN ORTAYA ÇIKIŞ GEREKÇESİ

Değer artış payı düzenlemesi yürürlüğe girmeden önce, plan değişikliklerinin ekonomik sonuçları bakımından açık bir sistem bulunmamaktaydı. Bu durum, plan kararları ve kamu yatırımları sonucunda ortaya çıkan imar hakkı artışlarının tamamen özel mülkiyet lehine sonuç doğurmasına ve plan kaynaklı rantın kamuya yansımaksızın maliklerin malvarlığında toplanmasına yol açmaktaydı. Özellikle yoğunluk artışı veya fonksiyon değişikliği gibi kararlar sonucunda taşınmaz değerlerinde meydana gelen artışlar, herhangi bir kamu payı mekanizmasına tabi olmadığından, mülkiyet sahipleri yönünden olağan piyasa artışını aşan bir zenginleşme hali doğurabilmekteydi.

Bu zenginleşme, plan kararının hukuka uygun biçimde ve kamu yararı gerekçesiyle alınmış olması durumunda dahi, planlama yetkisinin kamusal niteliği ile ortaya çıkan ekonomik sonucun tamamen özel kesime bırakılması arasında yapısal bir dengesizlik yaratmaktaydı. Başka bir ifadeyle, hukuka uygun ve teknik gerekçelere dayalı bir plan değişikliği dahi, kamu kararından doğan değer artışının tek taraflı olarak malike intikali sonucunu doğuruyor; kamu ise artan altyapı yükü ve hizmet maliyetini üstlenmeye devam ediyordu. Bu durum, kamu yararı ile özel mülkiyet menfaati arasındaki dengeyi zayıflatmakta ve planlama sisteminin ekonomik sonuçları bakımından eşitsizlik üretme riskini barındırmaktaydı.

Aynı zamanda plan değişikliklerinin yalnızca şehircilik ihtiyaçları doğrultusunda değil, ekonomik beklentiler doğrultusunda da talep edildiği yönünde eleştiriler de zamanla gündeme gelmiştir. Bazı belediye meclis kararları incelendiğinde, aynı dönem içerisinde çok sayıda plan değişikliğinin kabul edildiğinin görülmesi bu durumun, plan değişikliği mekanizmasının ekonomik değer üretme aracı olarak algılanmasına yol açmıştır. Plan değişikliğiyle yüksek değer artışı sağlanabilmesi, buna karşılık kamunun herhangi bir pay elde edememesi; zaman içinde kamu yararı tartışmalarını güçlendirmiştir.

Değer artış payı düzenlemesi, bu sebepler karşısında mevcut olan bu yapısal boşluğu gidermeyi amaçlamıştır.

Bu düzenleme ile plan değişikliği artık yalnızca özel kazanç üretme aracı olmaktan çıkarılmış; oluşan ekonomik artışın belirli bir kısmının kamuya aktarılması esası benimsenmiştir. Böylece hem kamu yararı güçlendirilmiş hem plan değişikliklerinin daha dengeli ve ölçülü değerlendirilmesi hedeflenmiş hem de belediyelerin artan altyapı yükünü karşılamasına katkı sağlanması ve plan değişikliklerinin daha dikkatli ve ölçülü değerlendirilmesi amaçlanmıştır.

MÜLKİYET HAKKI VE KAMU YARARI DENGESİ

(Anayasa Mahkemesi Kararları Işığında Değer Artış Payı)

Değer artış payı düzenlemesinin anayasal temeli, mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasında kurulması gereken dengedir. Plan değişikliği yoluyla bir taşınmazın değerinde artış meydana geldiğinde, bu artışın tamamen malike bırakılması kamu yararı bakımından sorunlu görülebileceği gibi; artışın tamamının kamuya aktarılması da mülkiyet hakkı açısından ölçüsüz bir müdahale niteliği taşıyabilir. İşte bu hassas denge, yargı denetimi sonucunda somut biçimde ortaya konmuştur.

2020 yılında yürürlüğe giren “İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Yönetmeliği”, plan değişikliği sonucunda oluşan değer artışının tamamının kamuya aktarılmasını öngörmekteydi. Bu yaklaşım, plan değişikliğiyle ortaya çıkan değer artışının %100 oranında kamuya devredilmesi anlamına geliyordu.

Bu düzenleme, mülkiyet hakkının sınırlandırılması bakımından Anayasa Mahkemesi denetimine konu olmuş ve Mahkeme, değer artışının tamamının kamuya alınmasını öngören hükmü iptal etmiştir.[3] Mahkeme kararında özetle; mülkiyet hakkının Anayasa ile güvence altına alındığı, bu hakkın kamu yararı amacıyla sınırlandırılabileceği, ancak sınırlandırmanın ölçülü ve orantılı olması gerektiği ve değer artışının tamamının kamuya aktarılmasının mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasında kurulması gereken adil dengeyi bozduğu vurgulanmıştır. Ayrıca kamu yararı gerekçesiyle getirilen bir düzenlemenin, bireyin mülkiyet hakkını tamamen ortadan kaldıracak veya ekonomik değerini aşırı derecede zayıflatacak boyuta ulaşamayacağı, bunun yanında kamunun planlama yetkisine dayanarak ortaya çıkan artıştan pay alabileceği ancak bu payın tamamının talep edilmesinin ölçülülük ilkesine aykırı olacağı kabul edilmiştir.[4]

Bu iptal kararı, değer artış payı sisteminin tamamen ortadan kaldırılması gerektiğini değil; sistemin anayasal sınırlar içinde yeniden kurgulanması gerektiğini ortaya koymuştur. Bu doğrultuda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından 22/11/ 2025 tarihinde yayımlanan yeni yönetmelik, Anayasa Mahkemesi’nin iptal gerekçeleri dikkate alınarak hazırlanmıştır. Yeni düzenlemede:

·     Değer artışının tamamının değil, belirli bir oranının (%90) kamuya aktarılması öngörülmüş,

·          Hesaplama yöntemi daha açık ve denetlenebilir hale getirilmiş,

·          İstisnalar ayrıntılı biçimde düzenlenmiş,

·    Kamu yararı – mülkiyet hakkı dengesi gözetilerek sistem yeniden yapılandırılmıştır.

Bu değişiklik, değer artış payının bir “cezalandırma mekanizması” olmadığını; planlama faaliyetinden doğan ekonomik artışın kamu ile malik arasında adil paylaşımını hedefleyen bir araç olduğunu göstermektedir.

DEĞER ARTIŞ PAYININ MEYDANA GELMESİ HALLERİ

İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Uygulama Yönetmeliğinin 5 inci maddesi; ‘Değer artış payının konusu; taşınmaz maliklerinin tamamının talebi üzerine, 6’ncı maddede belirtilen şekilde gerçekleştirilecek uygulama imar planı değişiklikleri ve değişiklik sonucunda oluşan değer artışıdır.’’[5] şeklindedir.

Bu hüküm, değer artış payının hangi durumlarda gündeme geleceğini sınırlandırmaktadır. Buna göre değer artış payının konusu; taşınmaz maliklerinin tamamının talebi üzerine yapılan ve 6’ncı maddede belirtilen usule uygun olarak gerçekleştirilen uygulama imar planı değişiklikleri ile bu değişiklik sonucu ortaya çıkan değer artışıdır.

Buradan çıkan temel sonuç şudur:

Değer artış payı her plan değişikliğinde değil, yalnızca maliklerin ortak talebiyle yapılan uygulama imar planı değişikliklerinde uygulanır. Ayrıca payın konusu plan değişikliğinin kendisi değil; bu değişiklik nedeniyle taşınmazda meydana gelen ekonomik değer artışıdır. Dolayısıyla malik talebi bulunmayan veya 6’ncı maddede öngörülen usule uygun yapılmayan plan değişiklikleri değer artış payının kapsamına girmez.

Anılan bu yönetmeliğin 6’ncı maddesi: ‘Uygulama imar planı değişiklikleri; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak şekilde ve teknik gerekçeleri sağlamak şartıyla yerleşmenin özelliğine uygun olarak;

a) En az bin metrekare ve üzeri yüzölçümüne sahip oluşmuş imar adalarında ada bazında; nüfusu, yapı yoğunluğunu, kat adedini, bina yüksekliğini arttıran veya fonksiyon değişikliği getiren plan değişikliklerinde, ihtiyaç duyulan kentsel, sosyal ve teknik altyapı kullanımları; adanın merkezine en fazla 500 metre yarıçaplı alanda karşılanmak,

b) Parsel bazında; konut kullanımı hariç sadece fonksiyon değişikliği,

suretiyle yapılır. Ancak, meri uygulama imar planında içerisinde konut kullanımının da olduğu, bir veya birden fazla kullanım kararı olan parsel/parsellerde, plan değişikliği öncesi mevcut nüfusu, yapı yoğunluğunu ve kat adedini/bina yüksekliğini değişiklik sonrası arttırmamak kaydıyla, ticaret+konut, turizm+konut, ticaret+turizm+konut gibi karma kullanım kararı getiren fonksiyon değişiklikleri yapılabilir. Bu suretle yapılan plan değişiklikleri değer artış payına konudur.’[6] şeklindedir.

Bu hüküm, değer artış payına konu olabilecek uygulama imar planı değişikliklerinin hangi çerçevede yapılabileceğini düzenlemektedir. Yani hem plan değişikliğinin sınırlarını hem de hangi durumlarda değer artış payı doğacağını birlikte tanımlar.

Öncelikle uygulama imar planı değişikliklerinin; planın ana kararlarını, bütünlüğünü ve sosyal-teknik altyapı dengesini bozmayacak şekilde ve teknik gerekçeye dayanarak yapılması şarttır. Bu temel çerçeve korunduktan sonra iki ayrı yöntem öngörülmektedir.

Birinci yöntem bu yönetmeliğin 6/1-a hükümlerinde yer alan ada bazında değişikliktir. En az 1.000 m² büyüklüğündeki oluşmuş imar adalarında; nüfusu, yapı yoğunluğunu, kat adedini veya bina yüksekliğini artıran ya da fonksiyon değişikliği getiren plan değişiklikleri yapılabilir. Ancak bu artışların doğuracağı kentsel, sosyal ve teknik altyapı ihtiyacının, adanın merkezinden en fazla 500 metre yarıçaplı alan içinde karşılanması zorunludur. Yani yoğunluk artışı serbest bırakılmamış; altyapı dengesiyle şartlandırılmıştır.

Ada bazında plan değişikliği, değer artış payının doğduğu temel uygulama alanlarından biridir. Yönetmelik, bu değişikliklerin gelişigüzel ve parsel ölçeğinde yoğunluk artırıcı müdahaleleri sınırlandırmak amacıyla belirli bir ölçek ve denge şartı getirmiştir. Buna göre değişiklik, en az 1.000 m² büyüklüğünde ve oluşmuş bir imar adasında yapılmalıdır. Buradaki “oluşmuş ada” vurgusu önemlidir; imar uygulaması görmüş ve sınırları belirlenmiş bir ada söz konusudur. Amaç, parsel bazında yapılan yoğunluk artışlarının plan bütünlüğünü ve donatı dengesini bozacak parçalı ve mikro müdahalelerin önüne geçmektir.

Bu kapsamda ada bazında yapılacak plan değişiklikleri; nüfusu artıran, yapı yoğunluğunu (emsal) yükselten, kat adedini veya bina yüksekliğini arttıran veya fonksiyon değişikliği getiren nitelikte olabilir. Ancak yönetmelik bu artışları “serbest yoğunluk artışı” olarak görmez. Tam tersine her artışın altyapı dengesi bakımından karşılanabilir olması gerektiğini kabul eder. Çünkü yoğunluk artışı demek; daha fazla nüfus, daha fazla trafik, daha fazla altyapı yükü ve daha fazla sosyal donatı ihtiyacı demektir. Özetle; yoğunluğu artırıyorsan, bunun kent üzerindeki yükünü de aynı bölgede karşılayacaksın şeklindeki yorum yanlış olmayacaktır. Bu nedenle yönetmelik, ortaya çıkacak kentsel, sosyal ve teknik altyapı ihtiyacının, adanın merkezinden en fazla 500 metre yarıçaplı alan içinde karşılanmasını zorunlu kılar.

Dolayısıyla sistem, yoğunluk artışının mümkün olduğunu fakat aynı zamanda alt yapı dengesinin de sağlanmadan yapılamayacağını söyler. Bu yaklaşım hem plan ana kararlarının korunmasını hem de değer artış payının kamu yararı temeline oturmasını sağlar. Çünkü altyapı yükü dengelenmeden yapılan artış, sadece malike kazanç sağlar; dengelenmiş artış ise hem kamuya değer artış payı üretir hem de şehircilik ilkelerine uygunluk gösterir.

İkinci yöntem ise bu yönetmeliğin 6/1-b hükümlerinde yer alan parsel bazında değişikliktir. Parsel bazında kural olarak yalnızca fonksiyon değişikliği yapılabilir ve bu değişiklik konut kullanımını kapsayamaz. Ancak istisnai olarak, mevcut planda zaten konut kullanımının bulunduğu parsellerde; plan değişikliği öncesindeki nüfus, yapı yoğunluğu, kat adedi ve bina yüksekliği artırılmamak kaydıyla karma kullanım (örneğin ticaret+konut, turizm+konut gibi) kararı getirilebilir. Parsel bazında plan değişikliği, ada bazındaki değişikliğe göre daha sınırlı ve kontrollü bir müdahale alanıdır. Yönetmelik burada özellikle plan bütünlüğünü korumayı amaçlar. Bu nedenle parsel ölçeğinde yoğunluk artışı serbest bırakılmamış, yalnızca belirli çerçevede fonksiyon değişikliğine izin verilmiştir.

Yönetmelik hükmü dikkate alındığında kural olarak, parsel bazında yapılacak plan değişikliği, yalnızca fonksiyon değişikliği şeklinde olabilir ve bu değişiklik konut kullanımını kapsayamaz.

Örneğin mevcut planda “ticaret alanı” olan bir parsel “turizm alanı” yapılabilir ya da “özel eğitim alanı” farklı bir özel kullanım fonksiyonuna dönüştürülebilir. Ancak “ticaret alanı’’nın “konut alanı”na dönüştürülmesi ya da parselde yeni bir konut hakkı yaratılması bu kapsamda mümkün değildir. Çünkü konut kararı, doğrudan nüfus artışı ve altyapı yükü anlamına gelir. Bu noktada yönetmelik, parsel ölçeğinde kontrolsüz nüfus artışını engellemek istemektedir.

Ancak burada önemli bir istisna vardır. Eğer meri uygulama imar planında ilgili parselde zaten konut kullanımı mevcutsa (örneğin konut, ticaret+konut, turizm+konut gibi), bu durumda karma kullanım kararı getirilebilir. Fakat bunun da çok net bir sınırı vardır:

• Plan değişikliği öncesindeki nüfus artmayacak,
• Yapı yoğunluğu (emsal) artmayacak,
• Kat adedi veya bina yüksekliği artmayacak.

Yani malik lehine yeni bir yapı hakkı üretilmeyecek; sadece mevcut yapı hakkının kullanım biçimi değiştirilecektir.

Örneğin;

Mevcut planda 2.00 emsalli konut alanı olan bir parselde, aynı emsal ve aynı yükseklik korunarak “ticaret+konut” kararı getirilebilir. Bu durumda toplam inşaat alanı değişmez, nüfus potansiyeli artmaz, sadece alt katlarda ticaret yapılmasına imkân tanınmış olur. İşte bu tür değişiklikler parsel bazında mümkündür.

Ancak dikkat edilmesi gereken kritik nokta şudur:

Bu şekilde yapılan plan değişiklikleri de değer artış payına tabidir. Çünkü yoğunluk artışı olmasa bile fonksiyon değişikliği taşınmazın ekonomik değerini artırabilir. Yönetmelik, değer artış payının yalnızca emsal artışıyla değil, plan kararı sonucu oluşan ekonomik değer artışıyla ilgili olduğunu kabul etmektedir.

Sonuç olarak parsel bazındaki sistemin yoğunluk üretme yetkisi yoktur; yalnızca kullanım biçimini değiştirme imkânı vardır ve bu değişiklik ekonomik değer doğuruyorsa, değer artış payı uygulaması gündeme gelir.

Yine bu yönetmeliğin 6/2’nci maddesi: ‘İçerisinde riskli yapının bulunduğu parsel/parsellerde yapılacak uygulama imar planı değişiklik işlemlerinde, meri uygulama imar planı ve plan notlarıyla verilmiş emsale esas inşaat alanını %20’nin üzerinde artıran plan değişikliklerinde, %20’nin üstündeki kısmı değer artış payına konudur.’[7] şeklindedir. Bu hüküm riskli yapının bulunduğu parsellerde[8] yapılacak uygulama imar planı değişikliklerine özel bir oransal sınır getirmektedir. Burada kanun koyucu, kentsel dönüşümü teşvik etmek amacıyla belirli bir ölçüye kadar yapı hakkı artışına imkân tanımış; ancak bu artışın tamamını değil, yalnızca belirli bir kısmını değer artış payına tabi kılmıştır.

Eğer riskli yapının bulunduğu parselde yapılan plan değişikliği, mevcut planda verilmiş emsale esas inşaat alanını %20’ye kadar artırıyorsa, bu kısım değer artış payına konu edilmez. Ancak artış oranı %20’yi aşarsa, sadece %20’yi aşan bölüm değer artış payına tabi olur.

Yani burada iki aşamalı bir durum vardır:

• %20’ye kadar olan artış → dönüşümü teşvik amacıyla “muaf” kabul edilir.
• %20’nin üzerindeki artış → kamu ile paylaşılması gereken değer artışı sayılır.

Bunu somut bir örnekle açıklamak gerekirse;

Bir parselde riskli yapı bulunduğunu varsayalım.

Mevcut uygulama imar planına göre bu parselde 1.000 m² emsale esas inşaat alanı hakkı vardır.

Plan değişikliği ile bu hak 1.500 m² ’ye çıkarılmıştır.

Artış miktarı:

1.500 – 1.000 = 500 m² artış

Oransal artış:

500 / 1.000 = %50 artış

Yönetmeliğe göre:

• %20’lik artış kısmı (1.000 m²’nin %20’si = 200 m²) değer artış payına tabi değildir.
• Geriye kalan artış kısmı:
• 500 m² – 200 m² = 300 m²

İşte yalnızca bu 300 m² ’lik artışa karşılık gelen değer, değer artış payının konusunu oluşturur.

Eğer plan değişikliği sonucu inşaat alanı 1.200 m²’ye çıksaydı (yani %20 artış), hiçbir değer artış payı doğmayacaktı. Ancak artış %20’yi aştığı anda, aşan kısım kamu payına konu olur.

Sonuç olarak; riskli yapı bulunan parsellerde makul bir yoğunluk artışı dönüşüm teşviki olarak serbest bırakılmıştır; fakat bu eşiği aşan plan kaynaklı değer artışı kamu ile paylaşılır. Hem dönüşüm teşviki hem de rant dengelemesi aynı hüküm içinde birlikte tasarlanmıştır.

Yönetmeliğin 6/3’üncü maddesi: ‘Taşınmaz maliklerinin tamamının talebi üzerine onaylanmış, ancak mahkemelerce iptal edilen uygulama imar planı değişikliklerinde, davaya konu olan uygulama imar planı değişikliği neticesinde, yürürlükten kalkan uygulama imar planı ile teklif edilen yeni uygulama imar planının kapsadığı parsel veya parsellerde oluşan değer farkının yüzde doksanı (%90) değer artış payı olarak alınır.’[9] şeklindedir.

Bu hüküm, malik talebiyle yapılan ancak daha sonra mahkeme kararıyla iptal edilen uygulama imar planı değişikliklerinde ortaya çıkan değer artışının iptal kararı da dikkate alınarak nasıl değerlendirileceğini düzenler. Buradaki durum normal değer artış payı uygulamasından daha ağırdır ve açıkça caydırıcı bir nitelik taşımaktadır. Zira iptal kararının geçmişe etkili olarak yürürlükten kalkması ile geriye yürüyüp tüm ekonomik etkileri ortadan kaldırması aynı şey değildir.

Taşınmaz maliklerinin tamamının talebi üzerine yapılan ve sonradan mahkeme kararıyla iptal edilen uygulama imar planı değişikliklerinde değer artış payının belirlenmesi, fiilî kazançtan ziyade objektif değer artışı esasına dayanmaktadır. Sonradan mahkeme kararı ile iptal edilmiş olsa bile bir imar planı yürürlüğe girdiği andan itibaren taşınmazlarda daha fazla inşaat hakkının doğması, piyasadaki alıcıların daha yüksek fiyatta teklifler sunması ve ekspertiz değerlerinin yükselmesi gibi değer arttırıcı etkiler oluşturarak planın yürürlükte bulunduğu süre içinde ekonomik potansiyel yaratacaktır. Bu çerçevede belirleyici olan husus, malikin plan değişikliği nedeniyle somut bir gelir elde edip etmediği değil; plan kararının taşınmazın ekonomik değerinde ölçülebilir bir artış meydana getirip getirmediğidir.

Değer artışı, yürürlükten kalkan uygulama imar planı ile teklif edilen yeni planın taşınmaza sağladığı yapılaşma hakkı, emsal oranı, kullanım kararı ve benzeri imar parametreleri bakımından karşılaştırılması suretiyle tespit edilir. Bu tespit, yönetmelik hükümlerinden de anlaşılacağı üzere lisanslı gayrimenkul değerleme kurumlarınca hazırlanan raporlar aracılığıyla yapılmakta; plan değişikliği öncesi ve sonrası taşınmazın serbest piyasa koşullarındaki rayiç değeri esas alınmaktadır. Dolayısıyla taşınmazın satılmamış olması, ruhsat alınmamış bulunması veya inşai faaliyette bulunulmaması, değer artışının oluşmadığı anlamına gelmeyecektir.

Mahkemece planın iptal edilmesi ise idare hukukunun genel ilkeleri uyarınca işlemin tesis edildiği tarihten itibaren hukuk aleminden silinmesi sonucunu doğurur. İptal kararları kural olarak geçmişe etkili sonuç doğurmakta ve iptal edilen işlem hiç tesis edilmemiş gibi kabul edilmektedir. Bununla birlikte değer artış payına ilişkin düzenleme, iptal kararının bu klasik hukuki etkisinden ziyade plan kararının ekonomik yansımasını esas alan özel bir yaklaşım benimsemektedir. Yönetmelik, plan değişikliğinin yürürlükte kaldığı dönemde taşınmazın hukuki statüsünde meydana gelen değişikliğin piyasa değerine yansımasını dikkate almakta; iptal kararının geçmişe etkili niteliğine rağmen, bu süreçte oluştuğu kabul edilen objektif değer artışını tamamen yok saymamaktadır. Bu durum, idari işlemlerin iptalinin teorik sonuçları ile plan kararlarının ekonomik etkileri arasında bir ayrım yapıldığını göstermektedir. Sonuç olarak değer artış payı uygulamasında esas alınan kriter, malikin elde ettiği fiilî kazanç değil; plan değişikliğinin taşınmaz üzerinde yarattığı objektif ve teknik olarak ölçülebilir piyasa değer artışıdır. İşte yönetmelik bu durumda, yürürlükten kalkan eski plan ile teklif edilen yeni planın kapsadığı parseller arasında ortaya çıkan değer farkının %90’ının değer artış payı olarak alınacağını hükme bağlamaktadır.

YÖNETMELİĞİN SINIRLARI: İSTİSNALAR[10]

Her ne kadar değer artış payı sistemi, plan değişikliği ile ortaya çıkan ekonomik değerin kamu ile paylaşılmasını amaçlasa da her plan değişikliği ekonomik bir kazanç doğurmaz. Bazı değişiklikler teknik düzeltme niteliğindedir, bazıları kamu yararı gereğidir, bazıları ise zaten mevcut hakkın netleştirilmesinden ibarettir.

Yönetmeliğin 7’nci maddesi, değer artış payı sisteminin en önemli denge noktasıdır. Çünkü bu maddede, her plan değişikliğinin otomatik olarak değer artış payına tabi olmadığı açıkça ortaya konulmuştur. Başka bir ifadeyle 7’nci madde, sistemin nerede başlayıp nerede duracağını belirler. Bu yönüyle madde, yalnızca teknik bir istisna listesi değil; aynı zamanda düzenlemenin sınırlarını çizen anayasal bir emniyet supabıdır.

İstisnaların yer aldığı 7’nci madde hükümleri;

• Gerçek ve ölçülebilir bir yoğunluk artışının olup olmadığı,
• Malik lehine yeni ve ilave bir ekonomik avantajı doğurup doğurmadığı,
• Yapılan düzenlemede Kamu Yararı Gereğinin olup olmadığı,
• Planın sadece teknik uyarlamadan ibaret olup olmadığı,

hususları, değer artış payının uygulanıp uygulanmayacağını belirler.

Bu nedenle istisna maddeleri uygulamada dikkatle uygulanmalıdır. Zira yanlış yorumlandığında; değer artışı doğurmayan bir değişiklikten pay talep edilmesi durumunda mülkiyet hakkına gereksiz müdahale anlamına gelir ve hukuki ihtilaflara yol açılmasına neden olur. Diğer taraftan gerçek bir yoğunluk artışı olmasına rağmen istisna kapsamına sokularak pay alınmaması durumu da kamu zararına ve idari sorumluluğa sebep olabilir.

Bu nedenle 7’nci madde bir “muafiyet listesi” olarak değil; kamu yararı ile mülkiyet hakkı arasında kurulmuş hassas bir denge mekanizması olarak değerlendirilmelidir.

7’NCİ MADDEDE YER ALAN İSTİSNALAR

1- 6306 Sayılı Kanun Kapsamındaki Alanlar[11]

(Kentsel Dönüşüm Alanlarında Değer Artış Payı Uygulaması)

Yönetmeliğin 7/1 inci maddesi ‘’16/5/2012 tarihli ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamındaki;

a) Riskli alanlardan,

b) Rezerv yapı alanlarından,

c) Bakanlık veya Bakanlıkça plan onama yetki devri yapılan ilgili idarece, içerisindeki yapıların riskli yapı olarak tespit edildiği parsel/parsellerde; riskli yapının bulunduğu parsel/parsellerin, meri imar planı ve plan notları ile verilmiş emsale esas inşaat alanındaki en fazla %20’lik artışa kadar olan plan değişikliklerinden,

ç) Riskli yapı içeren parselin, arazi ve arsa düzenlemesi ile içerisinde riskli yapı bulunmayan başka bir parsel ya da parsellerle birleşmesi sonucu oluşan parselde, sadece riskli yapı parselinden/parsellerinden gelen alanların (c) bendi kapsamında kalan kısımlarından,

değer artış payı alınmaz’’ şeklindedir. Bu hükümde yer alan istisna, 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında kalan alanlara ilişkindir. 6306 sayılı Kanun; riskli alanların[12], rezerv yapı alanlarının[13] ve riskli yapıların dönüştürülmesini[14] amaçlayan özel bir düzenlemedir. Temel hedefi, afet riski taşıyan yapı stokunun yenilenmesi ve güvenli yerleşim alanlarının oluşturulmasıdır. Değer artış payı bakımından burada getirilen yaklaşım şudur:

Riskli yapının bulunduğu parselde, mevcut planla verilmiş emsale esas inşaat alanında %20’ye kadar olan artışlardan değer artış payı alınmaz.

Kentsel dönüşüm süreci zaten maliyetli bir süreçtir: Mevcut yapının yıkımı, yeniden projelendirme, inşaat maliyetleri, finansman yükü ve malikler arası uzlaşma süreçleri gibi birçok zorluk içerir. Bu nedenle kanun koyucu, dönüşümü teşvik etmek amacıyla sınırlı bir yoğunluk artışını değer artış payı dışında bırakmıştır. Amaç, riskli yapıların yenilenmesini kolaylaştırmaktır. Ancak burada çok önemli iki sınır vardır:

a- %20 Sınırı Mutlak Değildir, Üst Limittir

%20’ye kadar olan artıştan pay alınmaz.

%20’yi aşan kısım için ise aşan kısım dikkate alınmak suretiyle değer artış payı uygulanır.

b- İstisna, Sadece Riskli Yapının Mevcut Hakkı Üzerinden Hesaplanır[15]

Eğer riskli parsel başka parsellerle birleşirse, istisna yalnızca riskli yapıdan gelen mevcut inşaat alanının %20’lik artışı için uygulanır. Birleşme yoluyla elde edilen ilave avantajların tamamı istisna kapsamına girmez. Bu ayrım uygulamada en çok dikkat edilmesi gereken noktalardan birisidir. Bir örnekle açıklamak gerekirse:

Bir parsel düşünelim:

·                    Mevcut plan emsali: 1.00

·                    Parsel alanı: 1.000 m²

·                    Mevcut inşaat hakkı: 1.000 m²

Bu parselde riskli yapı tespit edilmiş ve plan değişikliği ile emsal 1.20’ye çıkarılmış olsun.

Yeni inşaat hakkı: 1.200 m²

Artış: 200 m²

Bu artış oranı %20’dir.

Bu durumda değer artış payı alınmaz. Çünkü artış %20 sınırı içindedir.

Şimdi ikinci bir örnek verelim:

Plan değişikliği ile mevcut plan emsali 1.00’dan 1.50’ye çıkarılmış olsun.

Yeni inşaat hakkı: 1.500 m²

Artış: 500 m²

%20’ye karşılık gelen artış: 200 m²

Geriye kalan 300 m² için değer artış payı uygulanır.

Yani sistem tamamen muafiyet getirmez; sınırlı bir teşvik sağlar.

Parsel Birleşmesi Örneği:

Riskli yapı bulunan 1.000 m²’lik parsel, yanında bulunan 1.000 m²’lik sağlam bir parsel ile birleşsin.

Toplam alan: 2.000 m²

Yeni plan emsali: 1.50

Toplam yeni inşaat hakkı: 3.000 m²

Burada %20’lik istisna, sadece riskli yapıdan gelen 1.000 m²’lik mevcut hak üzerinden hesaplanır.

Yani:

1.000 m² x %20 = 200 m² istisna

Geriye kalan artışın tamamı değer artış payına tabidir.

Bu örnek şunu gösterir: İstisna, dönüşümü teşvik etmek içindir; plan değişikliği üzerinden sınırsız bir ekonomik avantaj sağlamak için değildir.

Netice itibariyle 6306 sayılı kanun kapsamındaki istisna: Kentsel dönüşümü teşvik eden, ancak ölçüsüz rant aktarımına izin vermeyen, kamu yararı ile malik menfaati arasında denge kuran bir düzenlemedir.

2- Kamu Yatırımları ve Kamu Mülkiyetindeki Alanlar[16]

Yönetmeliğin 7/2’nci maddesi, “Kamu yatırımları ile kamu mülkiyetindeki alanlardan değer artış payı alınmaz” şeklindedir. Bu hükme göre, kamu mülkiyetindeki taşınmazlarda gerçekleştirilen plan değişikliklerinden değer artış payı alınmaz. Bilindiği üzere değer artış payı, malik lehine oluşan plan kaynaklı ekonomik artışın kamu ile paylaşılmasını hedeflemektedir. Dolayısıyla kamu, kendi taşınmazları üzerinde yaptığı plan değişikliklerinden değer artış payı ödemekle yükümlü değildir. Yeni bir okul alanı belirlenmesi, devlet hastanesi yapılması, belediye hizmet binası planlanması, emniyet binası, adliye, kamu lojmanı, arıtma tesisi, trafo alanı veya itfaiye alanı düzenlemesi gibi faaliyetler kamu mülkiyetinde ve idarece gerçekleştirildiği için yönetmelik kapsamına girmez. Bu yaklaşım, yeni yönetmelik hükümlerince yalnızca malik talebine dayalı plan değişikliklerini esas alması ile uyumludur, dolayısıyla kamu mülkiyetinde yapılan her türlü plan değişikliği, ekonomik sonuçlarına bakılmaksızın değer artış payı sistematiği dışında kalmaktadır.

3- Vakıf Taşınmazları[17]

(Mazbut ve Mülhak Vakıflara Ait Taşınmazlar)

Yönetmeliğin 7/3’üncü maddesi ‘’Mazbut ve mülhak vakıflara ait alanlardan değer artış payı alınmaz.’’ Bu istisnanın dayanağı yalnızca teknik bir düzenleme değildir, vakıf müessesesinin hukuk sistemimizdeki özel konumundan kaynaklanmaktadır.

Vakıf Taşınmazı Nedir?

Vakıflar, belirli bir malvarlığının kamu yararına özgülenmesi suretiyle kurulan tüzel kişiliklerdir. Tarihsel olarak eğitim, sağlık, sosyal yardım, ibadet ve kültürel hizmetler vakıflar aracılığıyla yürütülmüştür.

Mazbut vakıflar, yönetimi Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne geçmiş vakıflardır.

Mülhak vakıflar ise vakfiyesinde belirlenen şekilde özel yönetim altında bulunan vakıflardır. Bu taşınmazlar klasik özel mülkiyet kategorisinde değerlendirilmez. Çünkü vakıf malı kişisel kazanç amacıyla kullanılamaz, vakıf malvarlığı vakfiyede belirtilen amaca tahsis edilmiştir ve Gelirleri belirli sosyal/kamusal amaçlara yöneliktir.

Değer artış payı sisteminin temel mantığına baktığımızda uygulama imar planı değişikliği sonucu oluşan ekonomik artışın kamu ile malik arasında paylaşıldığı görülür. Ancak vakıf taşınmazlarında malikin, klasik anlamda kâr amacı güden bir özel kişi olmaması, elde edilen gelirin vakfın amacı doğrultusunda kullanılmak zorunda olması ve taşınmazın değeri artmış olsa bile bu artışın bireysel kazanca dönüşmemesi nedenlerinden dolayı vakıf taşınmazları istisna kapsamına alınmıştır.

Burada da belirleyici unsur taşınmazın hukuki statüsüdür.

✔Gerçekten mazbut veya mülhak vakfa ait mi?

✔Tapu kaydı ve vakıf statüsü net mi?

✔ Taşınmaz özel bir şirket adına mı, yoksa doğrudan vakıf tüzel kişiliği adına mı kayıtlı?

Örneğin vakfa ait bir şirketin taşınmazı ile doğrudan vakıf tüzel kişiliğine ait taşınmaz farklı değerlendirilmelidir. Bu istisna, vakıf statüsünün arkasına sığınılarak ticari rant üretme aracı haline de getirilmemelidir. Bu noktada idarelerin statüyü doğru tespit etmesi önemlidir.

4- “Yençok: Serbest” Planlarda Sonradan Yükseklik Belirlenmesi[18]

(Teknik Netleştirme Niteliğindeki Değişiklikler)

Yönetmeliğin 7/4’üncü maddesi ‘’ Uygulama imar planlarında yençok; serbest olarak belirlenmiş yüksekliklerin 3194 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen usullere göre yapılacak uygulama imar planı değişikliklerinden değer artış payı alınmaz.’’ şeklindedir.

(Yençok: Serbest) ifadesi, planın belirli bir yükseklik sınırı koymadığı anlamına gelir. Ancak bu durum sınırsız yapılaşma hakkı verildiği anlamına gelmez.

Bu tür alanlarda yapılaşma;

·    Emsal (KAKS),

·    Çekme mesafeleri,

·    Taban alanı katsayısı,

·   Plan notları,

·    Siluet kararları,

·    İmar yönetmeliği hükümleri

gibi diğer teknik kriterlerle zaten sınırlandırılmıştır. Yani her ne kadar yükseklik serbest olsa da inşaat alanı emsal ile belirlenmiştir. Buna karşılık uygulamada bazı belediyeler;

·    Siluet düzenlemesi,

·   Yangın güvenliği,

·    Teknik uygulama birliği,

·     Bölgesel mimari bütünlük

gibi nedenlerle 3194 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen usullere göre yapılacak uygulama imar planı değişiklikleriyle “Yençok: Serbest” alanlarda belirli bir yükseklik sınırı getirebilmektedir.

Örneğin:

Mevcut plan:

Emsal: 2.00

Yençok: Serbest

Yeni plan değişikliği:

Emsal: 2.00

Yençok: 30 metre

Burada emsal değişmemiştir. Toplam inşaat alanı artmamıştır. Sadece yükseklik netleştirilmiştir. Bu nedenle değer artış payı uygulanmaz. Yani istisna kapsamında değerlendirilir. Çünkü değer artış payı sisteminin temel şartında uygulama imar planı değişikliği sonucu ekonomik değer artışı doğmalıdır. Oysa burada malik zaten 2.00 emsal hakkına sahiptir, İnşaat alanı değişmemektedir ve yükseklik belirlenmesi yeni bir yoğunluk artışı yaratmamaktadır. Dolayısıyla ekonomik bir “ilave hak” söz konusu değildir. Bu değişiklik daha ziyade teknik bir netleştirme niteliğindedir.

Diğer bir örnek:

Parsel alanı: 1.000 m²

Emsal: 2.00

Toplam inşaat hakkı: 2.000 m²

Plan notu: Yençok: Serbest

Plan değişikliği ile:

Yençok: 24 metre (8 kat)

Emsal değişmediği için toplam inşaat alanı yine 2.000 m²’dir. Bu durumda yoğunluk artışı, inşaat alanı artışı ve malik lehine yeni ekonomik değer olmadığından dolayı değer artış payı uygulanmayacaktır.

Bu istisnada dikkat edilmesi gereken kritik husus; her yükseklik belirleme değişikliğinin muafiyet kapsamına girip girmeyeceğidir. Buradaki cevap “Hayır” olacaktır. Zira yükseklik belirlenmesi fiilen yoğunluk artışı yaratıyorsa durum değişir.

Örneğin:

Başlangıçta emsal 1.50 ve Yençok: Serbest olsun. Ancak fiili uygulamada yapı yüksekliği teknik sınırlamalar nedeniyle 5 katı geçemiyor olsun.

Plan değişikliği ile:

·     Hem emsal 2.00’ye çıkarılıyor,

·     Hem de Yençok 10 kat olarak belirleniyor.

Bu durumda artık sadece teknik netleştirme değil; açık bir yoğunluk artışı vardır. Dolayısıyla bu tür durumda istisna uygulanmayacaktır.

5- Ada veya Parsel Bazında

Cephe Hattı ve Yapı Yaklaşma Mesafesi Değişiklikleri[19]

Yönetmeliğin 7/5 inci maddesinde açıkça düzenlendiği üzere;

‘’Hiçbir durumda emsale esas inşaat alanını, nüfusu, bina yüksekliğini, kat adedini artırmamak ve düzenleme ortaklık payı (DOP) olarak ayrılan alanlarda azalmaya neden olmamak kaydıyla, ada veya parsel bazında meri plandaki cephe hattı düzeltmeleri ve yapı yaklaşma mesafesine dair yapılan uygulama imar planı değişikliklerinden değer artış payı alınmaz.’’

Bu hüküm, sınırlı ve şartlı bir istisna getirmektedir. İstisnanın uygulanabilmesi için;

✔ Emsale esas inşaat alanının artmaması

✔ Nüfus artışının olmaması (Yoğunluk artışı doğmayacaktır)

✔ Bina yüksekliğinin artmaması

✔ Kat adedinin artmaması

✔ Düzenleme ortaklık payının (DOP) azalmaması gerekir.

Bu şartlardan herhangi birinin ihlali halinde istisna uygulanamaz.

Bu şartlardan herhangi birinin ihlali halinde istisna uygulanamaz. Hüküm, “hiçbir durumda” ifadesini kullanarak mutlak bir sınırlama getirmektedir. İstisna yalnızca cephe hattı düzeltmeleri ve yapı yaklaşma mesafesine ilişkin teknik düzenlemeleri kapsar. Diğer tüm plan değişiklikleri ile yoğunluk/fonksiyon artışı içeren düzenlemeler bu istisna kapsamında değildir ve değer artış payına tabi olacaktır. Bu düzenleme, yönetmeliğin sınırlı ve teknik bir istisna öngördüğünü, kapsamın açıkça dar tutulduğunu ve istisnanın sadece belirli teknik düzeltmelerle sınırlı olduğunu ortaya koymaktadır. Dolayısıyla fonksiyon değişiklikleri, emsal artışları, plan notu değişiklikleri ve yoğunluk artırıcı düzenlemeler bu hüküm kapsamında değerlendirilemez.

6- 2942 Sayılı Kanun’un Ek 1 inci Maddesi Kapsamı[20]

Yönetmeliğin 7/6’ncı maddesi ‘’2942 sayılı Kanunun ek 1 inci maddesi kapsamında, bu Yönetmeliğin 16 ncı maddesine göre yapılan, uygulama imar planı değişikliklerinden değer artış payı alınmaz.’’ şeklindedir.

Yönetmeliğin 16 ncı maddesi: ‘’(1) Özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup, uygulama imar planında umumi ve kamu hizmet alanlarına ayrılan alanlar;

a) Öncelikle 3194 sayılı Kanunun 18 inci maddesine göre parselasyon planı marifetiyle düzenleme ortaklık payı kesintisinden karşılanmak ve bu alanlardaki taşınmaz sahipleri tarafından kendi istekleriyle kamuya bedelsiz terk/bağış yapılmak suretiyle,

b) (a) bendinde yer alan hususların yapılamaması durumunda, düzenleme ortaklık payı oranının %45’ i aşması veya daha önce düzenleme ortaklık payı kesintisi yapıldığından, ikinci kez düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılamaması halinde, parselasyon planı ile tescil harici ve belediye mülkiyetindeki alanlardan veya muvafakat alınmak kaydıyla kamuya ait taşınmazlardan ya da Hazine mülkiyetindeki alanlardan, karşılanır.

(2) Birinci fıkrada yer alan yöntemlerle de kamuya geçişi sağlanamayan umumi ve kamu hizmet alanlarının; imar hakkı aktarımı ve 2942 sayılı Kanun kapsamında yapılacak trampa/satın alma/kamulaştırma yöntemleri ile kamuya geçişi sağlanabileceği gibi, 2942 sayılı Kanunun ek 1 inci maddesi hükümlerine göre, konut kullanımı hariç olmak üzere mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır. Bu kapsamda, kamu hizmetini yapacak ilgili idarenin kamu hizmet alanına ihtiyacı olmadığına dair uygun görüş vermesi halinde, öncelikle görüşte belirtilen hususlar dikkate alınarak, taşınmazın yakın çevresindeki parsellerin yapılaşma koşullarını aşmamak ve çevresiyle uyumlu olmak kaydıyla; yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi/oyun alanı, yeşil alan, ağaçlandırılacak alan, rekreasyon alanları dışındaki umumi ve kamu hizmet alanlarında kalan taşınmazların bulunduğu alanda, eşdeğer alan ayırmaksızın kısıtlılığının kaldırılmasını sağlayacak imar planı değişiklikleri idarelerce resen yapılabileceği gibi taşınmaz malikinin talebi üzerine de yapılabilir.

(3) Uygulama imar planındaki kamu hizmet alanı birden fazla kamu kurumunu ilgilendiriyorsa, ya da kamu hizmetini hangi kurumun vereceği belli değilse; kamu kurumlarından, 3194 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi kapsamında kamu hizmet alanına ihtiyacı olup olmadığına dair görüşlerini bildirmesi istenir.’’[21] şeklindedir.

2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun ek 1 inci maddesi: “Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır.’’[22] şeklindedir.

Bu hükümler birlikte değerlendirildiğinde, maliklerin mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasındaki denge açıkça görülmektedir. Yönetmeliğin 16’ncı maddesi, taşınmazların kamu hizmet alanlarına ayrılma sürecini ve kısıt kaldırma yöntemlerini ayrıntılı biçimde düzenlerken, 2942 sayılı Kanun ek 1 inci maddesi, kısıtlı taşınmazlar için beş yıl içinde kamulaştırma veya plan değişikliği yoluyla malik haklarının korunmasını zorunlu kılmaktadır. Yönetmeliğin 7/6’ncı maddesi ise, değer artış payının bu süreçle çakışmasını önleyerek, aynı taşınmaz üzerinden hem kamulaştırma hem değer artış payı uygulanmasını engeller. Bu sayede malik, mülkiyet hakkının kısıtlandığı durumlarda ek mali yük altına girmemektedir.

Örnekle açıklamak gerekirse: Bir vatandaşın arsası, uygulama imar planında yeni bir park alanı olarak ayrılmıştır. Park yapılmamış olup söz konusu vatandaş arsasını kullanamamaktadır ve dolayısıyla bu durum onun mülkiyet hakkını kısıtlamaktadır. 2942 sayılı kanun ek 1 inci maddesi kapsamında, beş yıl içinde ya arsası kamulaştırılacak ya da imar planı değişikliği ile park alanı niteliği kaldırılacaktır. Yönetmeliğin 16’ncı maddesine göre idare veya malik talebiyle yapılan bu plan değişikliği sonucu vatandaş, arsasını tekrar kullanabilir hâle gelir. Yine yönetmeliğin 7/6’ncı maddesi hükmü uyarınca, bu değişiklikten dolayı taşınmazın değerinin artması durumunda bile ilgili vatandaştan değer artış payı alınmayacaktır, çünkü yapılan değişiklik malik lehine ve mülkiyet hakkını koruma amacıyla gerçekleştirilmiştir.

7- İdarenin Resen Yaptığı Plan Değişiklikleri[23]

Yönetmeliğin 7/7 inci maddesi ‘’ İdarelerce resen onaylanan nazım imar planı değişikliklerine uygun hale getirmek amacıyla sunulan uygulama imar planı değişiklik teklifleri ile idarelerce resen onaylanan uygulama imar planı değişikliklerinden değer artış payı alınmaz.’’ şeklindedir. Yönetmeliğin 2 inci ve 5 inci maddelerinde de görüleceği üzere plan hiyerarşisi gereği yapılan ve malikin talebinden kaynaklanmayan plan değişikliklerini değer artış payı dışında kalmaktadır.

Buna göre;

·                    İdare tarafından resen onaylanan bir nazım imar planı değişikliğine uyum sağlamak amacıyla hazırlanan uygulama imar planı değişiklikleri ile

·                    Doğrudan doğruya idare tarafından resen onaylanan uygulama imar planı değişikliklerinden

değer artış payı alınmaz.

Bu düzenlemenin temel mantığı şudur: Eğer plan değişikliği malik talebiyle değil, üst ölçekli plan kararının gereği olarak ya da idarenin kendi planlama yetkisi çerçevesinde resen yapılmışsa, bu durumda ortaya çıkan değişiklik değer artış payına konu edilmez. Dolayısıyla 7/7’nci madde hükmü, malikin inisiyatifi dışında ve plan bütünlüğü gereği yapılan idari plan değişikliklerini değer artış payı sisteminin dışında tutan açık bir istisna hükmüdür.

8- İmar Hakkı Aktarımı[24]

Yönetmeliğin 7/8 inci maddesi ‘’ 3194 sayılı Kanunun 13 üncü maddesi kapsamında; özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında umumi ve kamu hizmeti alanlarında yer alan taşınmazların, imar hakkı aktarımı yöntemiyle kamu eline geçişinin sağlanması amacıyla yapılan uygulama imar planı değişikliklerinden değer artış payı alınmaz.’’ şeklindedir.

3194 sayılı İmar Kanunun 13’üncü maddesi ‘’ Özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazlar;

a) Bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanlar öncelikle 18 inci maddeye göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak,

b) Tescil harici ve belediye mülkiyetindeki alanlardan veya muvafakat alınmak kaydıyla kamuya ait taşınmazlardan ya da Hazine mülkiyetindeki alanlardan karşılanarak,

 c) İmar hakkı aktarımı yapılarak,

 ç) 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla, ilgisine göre Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle, kamu mülkiyetine geçirilir……..’’[25] şeklindedir.

Kural olarak bu tür alanların kamu eline geçişi kamulaştırma yoluyla olur. Ancak kamulaştırma, idare açısından ciddi mali yük doğurur. İşte 3194 sayılı Kanun’un 13’üncü maddesi, bu alanların imar hakkı aktarımı yöntemiyle kamuya kazandırılmasına imkân tanır. Yani malik, kamu hizmetine ayrılan parselini devreder; buna karşılık yapılaşma hakkı başka bir parselde kullanılır. Yönetmeliğin 7/8 inci maddesi ise tam bu noktada devreye girer ve şunu söyler: Bu amaçla yapılan uygulama imar planı değişikliklerinden değer artış payı alınmaz. Bunun gerekçesi açıktır. Burada yapılan plan değişikliği, malike ek bir kazanç sağlamak için değil; kamu hizmetine ayrılmış bir taşınmazın kamu eline geçmesini sağlamak için yapılmaktadır. İmar hakkı aktarımı, kamulaştırmaya alternatif bir kamu yararı aracıdır. Eğer bu süreçte ayrıca değer artış payı alınacak olursa, sistem kendi içinde çelişir; çünkü kamuya bedelsiz veya düşük maliyetle kazandırılmak istenen alan için malike ikinci bir mali yük getirilmiş olur. Dolayısıyla yönetmeliğin 7/8 inci maddesi, kamu hizmetine ayrılmış alanların kamuya kazandırılmasını teşvik eden bir düzenlemedir. Bu hüküm sayesinde idare kamulaştırma yükünden kurtulabilir, malik imar hakkını başka yerde kullanabilir, süreç hızlanır ve bu işlem değer artış payına tabi tutulmaz.

Sonuç olarak 7/8 inci madde, kamu hizmetine ayrılmış taşınmazların imar hakkı aktarımı yoluyla kamuya geçirilmesini kolaylaştıran ve bu süreci değer artış payı dışında bırakan özel ve amaç odaklı bir istisna hükmüdür.

SONUÇ

İmar planı değişikliklerine dair değer artış payı düzenlemesi, plan kararlarının yalnızca teknik bir şehircilik işlemi olmadığını; aynı zamanda ekonomik sonuç doğuran kamusal tasarruflar olduğunu açık biçimde ortaya koymaktadır. Bu sistemle birlikte, malik talebiyle yapılan uygulama imar planı değişiklikleri sonucunda ortaya çıkan değer artışının tamamen özel kazanç olarak kalmasının önüne geçilmiş, oluşan değerin kamu ile paylaşılması esas alınmıştır.

Ancak bu paylaşım mekanizması sınırsız değildir. Yönetmelik; hangi plan değişikliklerinin değer artış payına tabi olduğunu, hangi durumların kapsam dışında kaldığını ve hangi hallerde sınırların uygulanacağını ayrıntılı biçimde düzenlemiştir. Özellikle belediyeler ve teknik personel açısından en kritik husus; her plan değişikliğinin otomatik olarak değer artış payı doğurmadığını, bunun ancak maliklerin ortak talebi üzerine yapılan ve ekonomik değer artışı yaratan uygulama imar planı değişikliklerinde söz konusu olduğunu doğru tespit etmektir.

Uygulamada dikkat edilmesi gereken temel nokta şudur: Önce plan değişikliğinin niteliği belirlenmeli, ardından gerçekten ölçülebilir bir değer artışı doğup doğmadığı ortaya konulmalıdır. Yoğunluk artışı, fonksiyon değişikliği, riskli yapı eşiği, mahkeme iptali gibi özel durumlar ile 7’nci maddede sayılan istisnalar birlikte değerlendirilmeden yapılacak işlemler hem kamu zararı hem de mülkiyet hakkına gereksiz müdahale sonucunu doğurabilir.

Bu nedenle değer artış payı sistemi, yalnızca bir tahsil mekanizması olarak değil; plan disiplinini güçlendiren, plan kararlarını daha dikkatli ve ölçülü hale getiren bir denge aracı olarak görülmelidir. Belediyeler açısından bu düzenleme, plan değişikliklerinin ekonomik sonuçlarını şeffaf ve öngörülebilir bir çerçevede yönetme imkânı sunmaktadır. Teknik ekipler açısından ise her plan değişikliğinde “değer artışı var mı, yok mu?” sorusunun somut verilerle ve mevzuata bağlı biçimde cevaplanması zorunludur.

Sonuç olarak değer artış payı düzenlemesi; kamu yararı ile mülkiyet hakkı arasında kurulan hassas dengeyi korumayı, plan kaynaklı değerin adil paylaşımını sağlamayı ve planlama sürecini daha sistemli hale getirmeyi amaçlayan bir yapıdır. Doğru uygulandığında hem belediyelerin planlama sorumluluğunu güçlendirir hem de şehirleşme sürecinde daha dengeli ve öngörülebilir bir zemin oluşturur.

İbrahim YILDIRIM     

Mahalli İdareler S. Kontrolörü

Kaynakça:

1- Türkiye Cumhuriyeti Anayasası.

2- 3194 sayılı İmar Kanunu.

3- 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu.

4- 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun.

5- İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Uygulama Yönetmeliği, RG: 22.11.2025 33085 s.

Atıflar:

[1] 3194 sayılı İmar Kanunu, Ek Madde 8; İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Uygulama Yönetmeliği, RG: 22.11.2025

[2] İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Uygulama Yönetmeliği, m.1.

[3] Anayasa Mahkemesi, E.2020/42 , K.2022/99 sayılı İptal Kararı. 04/10/2023 tarih 32329 s. RG

[4] Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, m.35 ve m.13

[5] İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Uygulama Yönetmeliği, m.5.

[6] Aynı yönetmelik, m.6

[7] Aynı Yönetmelik, m.6/2.

[8] 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun.

[9] Aynı Yönetmelik, m.6/3

[10] Aynı Yönetmelik, m.7

[11] Aynı Yönetmelik, m.7/1

[12] Aynı Yönetmelik, m.7/1-a

[13] Aynı Yönetmelik, m.7/1-b

[14] Aynı Yönetmelik, m.7/1-c

[15] Aynı Yönetmelik, m.7/1-ç

[16] Aynı Yönetmelik, m.7/2

[17] Aynı Yönetmelik, m.7/3

[18] Aynı Yönetmelik, m.7/4

[19] Aynı Yönetmelik, m.7/5

[20] Aynı Yönetmelik, m.7/6

[21] Aynı Yönetmelik, m.16

[22] 2942 sayılı kanun, ek m.1

[23] Aynı Yönetmelik, m.7/7

[24] Aynı Yönetmelik, m.7/8

[25] İmar Kanunun, m.13

Dergimizin Mart 2026 sayısına ulaşmak için tıklayınız...

Daha fazlası için: Yerel Yönetim ve Denetim dergimizin Mart-2026 sayısını okuyabilirsiniz.

Dergimize mobil uygulamamız veya internet sitemiz üzerinden ulaşabilirsiniz.

Dergilerimize ulaşmak için tıklayınız...

Saygılarımızla,

KONTDER

Mobil Uygulamamızı İndirmek İçin Tıklayınız. Play Store / AppStore

 X (Twitter): @kontder   İnstagram : kontderr    Youtube :  @kontderr